Un ingreso básico para México

mayo 23 2018

*Agradezco la colaboración y los aportes de René Acosta Vázquez, Investigador de Sintropía. Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas.

La aplicación de programas tradicionales de combate a la pobreza focalizados y condicionados a determinados perfiles, a cumplir con requisitos y a entregas en especie no ha contribuido sustancialmente a solucionar el problema. Dichos proyectos se han pervertido, hasta convertirse en la base de clientelismo político y electoral. Pese a los cuantiosos recursos asignados año con año, el problema continúa, lo que hace necesario un cambio de paradigma. De ahí la necesidad de implementar una propuesta que elimine todos estos lastres, ponga por encima la dignidad de los beneficiarios y garantice un cambio en la situación personal y social. La iniciativa de un Ingreso Básico, entregado en efectivo, sin ningún tipo de condicionamiento, tiene por objetivo fortalecer la capacidad de decisión, la autodeterminación y contribuir a cambiar sustancialmente las condiciones de la población ubicada por debajo de la Línea de Bienestar. En una primera etapa se debe incidir prioritariamente en la población en condición de pobreza extrema, cerca de 9 millones de personas. Un programa totalmente viable y financiable, tomando como punto de partida los actuales programas y realizando algunos ajustes presupuestales. Dicho proyecto, además de ayudar a transformar las condiciones de bienestar de la población, puede jugar un papel positivo en el mercado de trabajo, en ampliar el mercado interno, en detonar las economías regionales, en la generación de nuevos y mejores empleos, así como impulsar el crecimiento económico.

El combate a la pobreza

Después de casi 30 años de aplicar programas sociales, de Solidaridad a Prospera, la pobreza no se ha logrado erradicar o por lo menos disminuir considerablemente. Con fluctuaciones, la población por debajo de la línea de bienestar, o en condición de pobreza, se ha mantenido en una cifra cercana al 50 por ciento.

Los programas tradicionales de combate a la pobreza han fracasado. Los proyectos focalizados, condicionados a algún tipo de contraprestación o a la entrega de apoyos en especie, no han logrado revertir los efectos del bajo crecimiento y el incremento de las desigualdades, económicas, sociales, regionales y de género existentes en nuestro país.

Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), la incidencia de la pobreza en el país se sitúa en el orden de los 53.4 millones de habitantes, o sea el 43 % y de éstas 9 milones 375 mil, lo están en situación de extrema pobreza, es decir, el 7.6 % de la población. Ambas cifras para 2016.1

Si bien las aplicaciones de dichos programas han cumplido en cierta medida con la función de regular, administrar y disminuir los conflictos sociales vinculados a la pobreza, lo cierto es que en temas como la inseguridad, la violencia y el crimen organizado, poco se ha notado su incidencia positiva.

En cambio, sí se ha advertido su aplicación clientelar en materia política, más claramente en materia electoral, por parte de gobiernos emanados del PRI, los que de manera velada o abierta amenazan con suspender dichos programas en caso de no votar por el PRI. Aunque hay que señalar que prácticamente todos los partidos y todos los gobiernos han caído en esas prácticas. Es de subrayar que el fenómeno del clientelismo tiene profundas raíces históricas que provienen de la historia colonial, que se mantuvo durante el siglo XIX y que los gobiernos de la posrevolución lo aplicaron durante el siglo XX y lo que va del XXI. De ahí su gran significado e importancia electoral.

El Coneval ha identificado 5 mil 491 programas y acciones de desarrollo social. De ellos, 233 son federales, 2 mil 528 son estatales y 2 mil 730, municipales, los cuales operaron entre 2014 y 2015.

De los programas federales, 152 forman parte del Listado de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2016. Sin embargo, sólo 83 (54%), se consideraron prioritarios y los 69 restantes no son prioritarios ya “que no están vinculados directamente al pleno ejercicio de los derechos sociales ni contribuyen a la disminución de las carencias sociales ni al bienestar económico”.

Dentro de este gran número de programas, en el ámbito federal, los más importantes por su número de beneficiarios y volumen presupuestal son Prospera, que según el propio gobierno atiende a 7.025 millones de familias, aproximadamente 27.4 millones de habitantes2. Está además el de Adultos Mayores que involucra a 5.375 millones de beneficiarios. Por su importancia presupuestal Sedesol aplica los programas denominados Comedores Comunitarios, Abasto rural (a cargo de Diconsa), Fomento a la Economía Social, Abasto Social (Liconsa) y el 3×1 para Migrantes. Todos en el ámbito de Sedesol y que absorben un total de 95 mil 101 millones de pesos según el Presupuesto de la Federación para 2018, equivalentes al 89.2% del Presupuesto de dicha dependencia.

Para estar en el padrón de dichos programas, los beneficiarios tienen que cumplir con determinado perfil socioeconómico, requisitos y participar en ciertas formas de evaluación, que involucran temas de educación, salud, etc., que al final permiten cierto condicionamiento que deriva en cuestiones clientelares ya mencionadas.

Pese a los cuantiosos recursos que todos los años el gobierno mexicano destina a los diversos programas sociales para el combate a la pobreza, este flagelo social se agudiza.Al respecto es interesante señalar que en términos reales las cifras para Sedesol se han cuadruplicado.

Es de advertirse que la pesada estructura burocrática de la Sedesol absorbe la mayor parte de los recursos públicos, razón por la cual, no llegan a cubrir las necesidades de la población, los programas son muy diversos y dispersos, las asignaciones que se canalizan al interior del país por medio de las delegaciones federales de dicha dependencia, han registrado una fuerte disminución tanto en términos nominales, como en términos reales.

Sectorizado en Sagarpa, aunque no se presenta como un programa de combate a la pobreza, también esta Procampo, ahora llamado Proagro, que supuestamente promueve la producción de granos básicos, particularmente de maíz, pero por sus magros apoyos acaba siendo un programa más de combate a la pobreza. En 2018 el PEF le asignó 9 mil 246 millones de pesos, con una membresía de 2.1 millones de productores y 11.7 millones de hectáreas. Lo que promedia 808 pesos por ha. y 4 mil 506 pesos por productor. Pero, si le quitamos los productores de transición y comerciales, entonces las cantidades se reducen aún más. De ahí su poco impacto en la producción, la productividad y el combate a la pobreza.

Tanto en el ámbito de Sedesol, como de Sagarpa, SCT y Semarnat, existe un programa titulado Empleo Temporal, que es bastante arbitrario en su asignación, pero que también podría caer en el rubro de combate a la pobreza. En 2018 se le asignó un total de 2 mil 112.5 millones de pesos.

El Ingreso Básico

Ante la inmensa oleada de desigualdad y pobreza que ha generado por todo el mundo el largo periodo de estancamiento económico, el cambio tecnológico acelerado, la precariedad del empleo, el avance de la economía irregular, la desvinculación del ingreso del empleo formal, ha surgido la necesidad de garantizar a amplios sectores de la sociedad un ingreso mínimo que les permita ciertosniveles de bienestar básico, que evite mayores niveles de conflictividad social, que impida llegar a puntos incontrolables de descomposición social y de violencia.

Esta realidad difícilmente encontrará pronta solución y por el contrario se podrá agudizar como consecuencia de los grandes cambios tecnológicos que se avizoran en el corto plazo y por el incremento de la competencia económica a nivel global.

La propuesta que ha avanzado a nivel internacional, tanto a nivel teórico como en experiencias, es lo que, con diferentes denominaciones en cada país, se ha llamado el Ingreso Básico Universal.

Es en los hechos un cambio de paradigma de cómo combatir las desigualdades y la pobreza. Se trata de un ingreso en efectivo que garantice un mínimo de bienestar sin ningún tipo de condicionamiento, ni contraprestación del que lo recibe. Se eliminan los programas tradicionales que incluyen prestaciones en especie o requisitos para recibirlos. Se privilegia la autodeterminación de los ciudadanos y su libertad para decidir sus consumos. En el caso de México vendría a eliminar el tan nefasto clientelismo político, la entrega de todo tipo de productos y el ancestral paternalismo tan arraigado en la sociedad mexicana3.

La propuesta internacional, particularmente en los países más desarrollados, ha sido que para que dicho ingreso pueda influir en los niveles de bienestar debe de ubicarse en cerca del 25% del ingreso per cápita promedio de la población. No obstante, esta propuesta se ha topado, en muchos casos, con los montos presupuestales que eso significa.

Las experiencias más importantes hasta ahora han sido en países desarrollados y con una población no muy grande como el caso de Finlandia, Holanda y Canadá entre otros, aunque hay algunas experiencias en países de menos desarrollo con programas específicos como en la India, de entrega de efectivo a manera de apoyo para garantizar mejores niveles de bienestar, todos con efectos positivos.

En México mismo, la entrega en Ciudad de México de apoyos significativos en efectivo a los adultos mayores con carácter universal, tuvo efectos positivos, tanto en el combate a la pobreza, como en la dignificación de los beneficiarios.

La idea es que todos los habitantes reciban dicho ingreso mínimo unos por adelantado, los de más bajos ingresos y otros ex post, en el momento del cumplimiento fiscal.

Pero lo cierto, es que nunca se ha aplicado, de manera general, en un país como México, de mediano desarrollo y con más de 120 millones de habitantes por la carga presupuestal que eso significa.

Como aplicarlo en México

Ciertamente intentar cubrir todo el universo de la población mexicana, significaría un requerimiento cercano a un billón de pesos y aunque aproximadamente la mitad lo recibiría ex post, es decir en el momento de su declaración fiscal, la mitad que lo recibiría ex ante, es decir por adelantado y en efectivo, sería un monto a erogar de aproximadamente medio billón de pesos. Lo que significaría, efectivamente, tener que hacer complejos movimientos presupuestales, que incluyan recortes a programas o incluso aumento de impuestos para financiar el programa, lo que lo haría prácticamente inviable o muy problemático implementarlo.

Sin embargo, implementarlo gradualmente lo hace totalmente posible. Se puede empezar por el universo que representan los 9.3 millones en situación de extrema pobreza. Que, dicho de paso, sería un gran avance en su aplicación y en la determinación del combate a la pobreza.

De tal manera que el programa se puede aplicar inicialmente en los 15 estados con mayor incidencia de pobreza extrema del sur sureste del país4 (o en las 32 entidades dependiendo de la disponibilidad presupuestal), incluyendo los municipios más pobres, las colonias y comunidades con el mismo problema, a la mayoría de las zonas rurales y principalmente a las zonas indígenas, así como a los adultos mayores que no cuenten con una pensión digna por arriba del mínimo de bienestar, también a los productores minifundistas de granos básicos y a la población con alguna discapacidad.

Financiamiento

Una de las principales resistencias a la propuesta del Ingreso Básico, es su financiamiento y que lo lleva a que muy fácilmente sea tachado de “populista”. Pero no hay nada más populista, clientelar y hasta perverso que la entrega de apoyos en especie o recursos monetarios condicionados.

Porque su financiamiento ya tiene una buena base inicial en los programas de Sedesol y de combate a la pobreza, ya mencionados, destinados a ese objetivo.

El Coneval establece que, para enero de este año, la cantidad mínima mensual por persona, para cubrir la línea de bienestar mínimo o la canasta alimentaria, es de 1 mil 061 pesos en zonas rurales y de 1 mil 490 pesos para zonas urbanas.

De tal manera, que si tomamos el universo de 9.3 millones de personas en pobreza extrema y lo dividimos entre 3.9 (integrantes promedio de una familia), nos resulta un total de 2 millones 403 mil 995 familias en condiciones de pobreza extrema. Si tomamos como base la existencia de dos miembros adultos en la familia y tomamos como mínimo la cantidad sugerida por Coneval para la zona urbana y lo cerramos a 3 mil pesos por familia (aunque también de un análisis más fino podría ser 1500 pesos por adulto), el  presupuesto mensual requerido sería de 7 mil 211.9 millones de pesos. Para el total anual sería de 86 mil 543.8 millones de pesos. De los cuales el presupuesto de la Sedesol para este año es de 106 mil 645.5 millones de pesos. Lo que representa el 81% del gasto programado de la Sedesol, para este año. Es obvio que habrá que agregar los gastos de operación del programa y establecer un análisis más detallado de cuales programas permanecen como están ahora y cuales se transforman para ser la base del Ingreso Básico.

Igualmente, habrá que agregarle la mayoría de los 9, 246 millones destinados a Procampo o Proagro. Así como las cantidades destinadas al Programa de Empleo Temporal.
También hay que señalar que un rastreo de los 83 programas prioritarios para abatir la pobreza, considerados por el Coneval para 2018, para fomentar el bienestar económico, el acceso a la alimentación, a la educación, la salud y la vivienda (operados por diferentes secretarias e instituciones), suman un total presupuestal de 308.7 mil millones de pesos. Aunque habrá que hacer un análisis detallado de cada uno de los programas, esta cifra garantiza plenamente la aplicación del Ingreso básico5.

Otra fuente de financiamiento, pueden ser los excedentes de recursos vía ingresos fiscales, no asignados, pero si ejercido año con año, durante esta administración. Entre 2013 y 2017, se han registrado excedentes del orden promedio de 288,704.3 millones de pesos anuales. Es decir, 6.26% del presupuesto anual. Por cierto, cifra que la Secretaria de Hacienda asigna con un alto grado de discrecionalidad. Aunque ciertamente esta cifra es variable anualmente, una buena parte de este monto puede ser considerado para este programa6.

Por último, un programa de austeridad de la administración pública bien puede también ayudar a garantizar el respaldo del programa de Ingreso Básico en su primera etapa.

Pensar en un presupuesto que se ubique entre los 200 y 250 mil millones anualmente, para respaldar la primera etapa sería totalmente posible y financiable.

Implementación

Como es lógico, la implementación del Ingreso Básico, deberá iniciarse en 2019, una vez que quede integrado el nuevo gobierno y el nuevo Congreso de la Unión.

Se deberá tomar como punto de partida los padrones de los programas Prospera, Adultos Mayores, Proagro y personas con discapacidad, para evitar duplicidad, garantizar el acceso y homogenizar los apoyos. Es necesario destacar que no se trata de desaparecer los apoyos al desarrollo social y el combate a la pobreza como el gobierno y el PRI insinúa en su propaganda, sino transformarlos para potenciarlos incrementando los recursos que recibirán los beneficiarios. Uno de los problemas que tienen dichos programas son sus exiguos montos de apoyo individual (Prospera 657 pesos y adultos mayores 580 pesos al mes) y, por lo tanto, su poca incidencia en la transformación de las condiciones materiales y sociales de los favorecidos.

Paralelamente, se implementará un padrón único del ámbito federal de dicho programa. En un principio será muy difícil establecer una coordinación y unificación de los programas estatales y municipales de desarrollo social y combate a la pobreza. En los años siguientes, con las evaluaciones respectivas, se podrá ampliar y afinar el universo hasta cubrir el espectro que se considere necesario.

Repercusiones

Uno de los graves problemas que tiene la economía mexicana son los bajos salarios pagados tanto en la economía formal como la informal, y de manera particular, en las zonas más pobres del país. Muchos de esos salarios se ubican por debajo de la Línea de Bienestar y el salario mínimo por debajo de la Línea de Bienestar Mínimo y no alcanza para cubrir la canasta alimentaria. Implementar el Ingreso Básico, si bien puede constituir un subsidio al desempleo, e incluso a los bajos salarios y a los empleos mal pagados, también puede tener un efecto positivo en el mercado del trabajo al evitar que la población en edad de trabajar, e incluso la niñez, en especial en las zonas rurales, estén compelidos a aceptar cualquier empleo por peor pagado que esté. Por el contrario, por contar con un ingreso básico mínimo, les permitirá ser más selectivos, y, por tanto, de alguna manera tenderán a mejorar las condiciones de trabajo y a mejorar los salarios y los ingresos regionales.

La inyección de recursos, particularmente en las zonas más pobres del sur sureste, ayudará a ampliar el mercado interno, a generar nuevos y más empleos, mayores consumos y, por lo tanto, a detonar las economías regionales.

Por último, dependiendo del monto final de recursos invertidos se contribuirá de manera general a la ampliación de la demanda, el mercado interno y a incrementar el crecimiento económico, uno de los grandes lastres estructurales de la economía nacional.

Crecimiento con desarrollo social incluyente

Desde luego estas políticas de combate a la pobreza y a las desigualdades no tendrán mayor impacto si no son acompañadas y complementadas de una política que estimule el crecimiento económico en general, pero de manera particular, priorizando el sur sureste del país, promoviendo las inversiones en infraestructura, el desarrollo regional y la generación de empleos tanto en el campo, como en la ciudad. De otra manera, se corre el riesgo de mantener el estado de las cosas, sin cambios importantes, aun con la aplicación del Ingreso Básico, tal como ha ocurrido en los últimos 30 años con los programas tradicionales.

Igualmente, tienen también que complementarse de una fuerte política social de educación de calidad, particularmente en las zonas rurales e indígenas que permitan una mayor cobertura y acceso a la educación.

Ampliar la cobertura de los servicios de salud en estas mismas zonas. El Seguro Popular, aunque ha ayudado a la cobertura en muchos sentidos y ha contribuido a cubrir servicios básicos donde no existían, es una asistencia que no cubre el conjunto de las necesidades y ha saturado la infraestructura sanitaria. Unificar los servicios públicos, ampliar la infraestructura y la cobertura de la Secretaria de Salud, mejorar y homogenizar la calidad de los servicios es imprescindible para alcanzar más altos niveles de bienestar.

Revisar y mejorar el sistema de pensiones es un tema imprescindible para poder garantizar mejor nivel de ingresos a los adultos mayores de las generaciones futuras.

Desarrollar una política de recuperar el poder adquisitivo de los salarios mínimos y de los ingresos en general, es una política que además de fortalecer el combate a la pobreza, puede contribuir a mejorar también el mercado interno y el crecimiento económico del país.



1 En México, Menos del 50% de la población vive por debajo del umbral internacional de pobreza fijado por el Banco Mundial. La gran diferencia en la medición podría explicarse porque el gobierno mexicano adopta el método multidimensional de la pobreza como una forma de evaluarla, por lo que una persona que pueda tener un ingreso más alto que el de la “línea internacional de la pobreza” o Línea de Bienestar, establecido por el gobierno de México, podría caer en la categoría de “pobreza moderada” si tiene una o más deficiencias en materia de derechos sociales, como la educación (no completado estudios), alimentación (ya sea normas de desnutrición o la obesidad), de vivienda (que va desde los elementales tales como agua o electricidad a los activos internos secundarios, tales como, televisión, refrigerador, etc.), acceso a la salud o a la seguridad social. La pobreza extrema se define por el gobierno mexicano como personas que tienen deficiencias en ambas áreas: derechos sociales y un ingreso menor al de la “Línea de Bienestar Mínimo”.
2 Prospera atiende un número similar de su antecesor Oportunidades, lo que hace pensar que hubo pocos cambios sustanciales entre uno y otro.
3 Un desarrollo más amplio del Ingreso básico Universal se encuentra en: Van Parijs, Philippe y Vanderborght, Yanic. Ingreso básico. Grano de Sal. México, 2017.
4 Los 15 estados con mayor incidencia de pobreza extrema son: Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Yucatán, Campeche, Tabasco, Veracruz, Michoacán, Hidalgo, Puebla, EdoMex, San Luis Potosí, Nayarit, Morelos y Tlaxcala. Coneval. Anexo Estadístico de Pobreza en México. https://bit.ly/2I5CYWq
5 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2018. https://bit.ly/2C73exn
6 Otras fuentes establecen que el promedio de los excedentes entre 2000 y 2016, se elevan al 7.05% del gasto público. El pico de los excedentes fue en 2016 cuando alcanzó hasta 613.9 mil millones de pesos. Nuñez Gonzales, Leonardo. ¿Y dónde quedó la bolita? Presupuesto de egresos ficticio. Ed. Aguilar. México, 2017. Pag. 70.

Eric Villanueva Mukul

Eric Villanueva Mukul

Doctor en Ciencias Históricas por la Facultad de Historia y Filosofía de la Universidad de La Habana. Fue Diputado Federal, LVII Legislatura. Director General de Estudios Legislativos. Investigaciones Sociales. Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República de México. Presidente de la Cámara de Diputados de México en 2003.
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