Programas, megaproyectos y ambiente en tiempos de la IV Transformación*

Este texto se refiere a dos programas de infraestructura y un proyecto de gran infraestructura, que de entrada son una gran inversión pública para el sur y sureste del país. Se trata de los programas de infraestructura del denominado Tren Maya y del Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, y el proyecto de infraestructura industrial de la nueva refinería en Dos Bocas, Tabasco.

Aglutino los dos primeros como programas, dado que, conforme a la información disponible hasta ahora –será después cuando los conozcamos en mayor detalle–, un conjunto de proyectos y otras medidas adicionales que van a impactar en un territorio determinado con un plazo de tiempo también identificado, y articulados en un asunto específico.

 

Octavio Urbina

Abstracto. Fecundidad orgásmica IV, acrílico sobre tela, 100 x 100 cm.

Conforme a la información conocida, el Tren Maya tendrá un recorrido de mil 500 kilómetros (km). Conectará con los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo. Su costo será de 150 mil millones de pesos (MDP) y será cubierto con inversión pública y privada.

El Desarrollo del Istmo de Tehuantepec tiene como propósito la modernización de los puertos de Salina Cruz, Oaxaca, y de Coatzacoalcos, Veracruz, así como la construcción de la vía del tren para unir los océanos Pacífico y Atlántico.

El proyecto de la refinería Dos Bocas, Tabasco, es más concreto: tendrá como unidad industrial una inversión por un valor de 50 mil millones de pesos, un objetivo claro, una localización concreta, y será muy puntual en sus tiempos de implementación, ya que, se afirma, estará lista en 2021. Es decir, la complejidad de su evaluación ambiental será muy diferente a la de los tres programas antes mencionados.

Hago esta diferenciación, ya que deberían aplicarse para una evaluación ambiental dos tipos de instrumentos distintos: para los dos programas, una evaluación ambiental estratégica; y, para el proyecto, una evaluación del impacto ambiental.

Esta diferencia es sutil, pero significativa, en su escala los programas son más “estratégicos” respecto a los proyectos, ya que los primeros delimitan la orientación que debe atenderse para lograr objetivos amplios. Así, se entiende que en su evaluación se analizan planteamientos, escenarios y alternativas más amplios y flexibles respecto a sus efectos en el ambiente. Por ello, al ser una etapa temprana previa a su aterrizaje en proyectos y acciones, es posible cambiar su orientación beneficiando la inclusión de la dimensión ambiental. Es decir, la dimensión ambiental se considera en el desarrollo del diseño del propio programa y por tanto se reducen los impactos ambientales y sociales adversos en gran medida.

En cambio, la evaluación del impacto ambiental a nivel de proyectos, dada sus particularidades, por lo general es muy restringida y poco flexible. Por si sola no puede orientar el desarrollo económico con fines de sostenibilidad, sino que reacciona frente a él, Así, por sus propias limitaciones, el internalizar en un proyecto o grupo de proyectos fragmentados en un territorio, el espíritu preventivo para impedir impactos adversos en el ambiente no es posible de manera satisfactoria. Por ello, normalmente se realizan medidas de compensación o mitigación de dichos impactos. Es por tanto un instrumento que no tiene la fuerza preventiva que da una evaluación ambiental de programas.

Sin embargo, dado que la evaluación ambiental estratégica de programas se encuentra en la esfera de las políticas públicas, requiere para su desarrollo e implementación de una clara voluntad democrática de las instituciones públicas.

Es entonces la voluntad política y el cumplimiento de la ley lo que es ahora necesario promover.

Entonces, ahora más que nunca, se tendría que hacer cumplir la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales en el caso de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, ya que tanto Salina Cruz, Oaxaca, como Coatzacoalcos, Veracruz, están decretadas como zonas económicas especiales. En el caso del Tren Maya también se podría decretar su polígono de zona económica especial para realizar su evaluación ambiental estratégica o por lo menos decidir implementarla.

Resulta que en el dictamen de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados sobre la Minuta de Ley Federal de Zonas Económicas Especiales del 14 de diciembre de 2015, se plantea:

La realización de un estudio informativo de impacto social y ambiental respecto de la Zona Económica Especial y su Área de Influencia como elemento del Dictamen de viabilidad de la Zona, y que éste se pondrá a disposición de los solicitantes del Permiso o del asignatario. No obstante, en primer lugar, es necesario que se conceptualice el mencionado estudio informativo como una evaluación estratégica sobre la situación general e impactos particulares sociales y ambientales que se generen en la Zona y su Área de Influencia (es decir, un proceso sistemático de análisis, y no un simple estudio informativo), y que en ella participen expertos independientes, con el propósito de contar con mayor objetividad en su realización, que se sumarían a la capacidad y recursos institucionales de las dependencias y entidades paraestatales. Asimismo, se considera conveniente el fortalecimiento de los efectos jurídicos de esta evaluación estratégica y su vinculación con la operación de la Zona y el Área de Influencia, pues en la Iniciativa

ello parece un tanto impreciso, por lo cual se modifica dicha disposición para señalar que los resultados de esta evaluación deberán tomarse en consideración en la elaboración del Plan Maestro de la Zona y del Programa de Desarrollo, que son los instrumentos de planeación que rigen la organización y funcionamiento de la Zona y su Área de Influencia, respectivamente (p. 24).1

En consecuencia, en la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, ya en vigor, se presenta otra definición de Evaluación Estratégica en su fracción IX del artículo 3º, que dice:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. a VIII. …

IX Evaluación Estratégica: El proceso sistemático de análisis sobre la situación e impacto sociales y ambientales respecto de la Zona y su Área de Influencia;

X a XVII. …

Así, para que el titular del Ejecutivo federal pueda emitir la declaratoria de la Zona Económica Especial, la citada Evaluación Estratégica conforme a la fracción IV del artículo 9 de la citada Ley, debe formar parte de un Dictamen a elaborar por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, que dice:

Artículo 9. Previamente a la emisión del decreto a que se refiere el artículo anterior, la Secretaría deberá elaborar un Dictamen, el cual deberá contener lo siguiente:

I. a III. …

IV Estudio de prefactibilidad que incluya, entre otra información, los sectores industriales que potencialmente puedan instalarse en la Zona; relación de posibles Inversionistas con interés de ubicarse dentro de la Zona; la Evaluación Estratégica sobre la situación e impacto sociales y ambientales; de uso de suelo y requerimientos de apoyos públicos complementarios;

 V a VI. …

En este sentido, el artículo 17 de dicha Ley señala la participación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la realización de la citada Evaluación Estratégica, así como que la Evaluación debe ser considerada en Programa de Desarrollo y del Plan Maestro de la Zona:

Artículo 17. Las Zonas atenderán los principios de sostenibilidad, progresividad y respeto de los derechos humanos de las personas, comunidades y pueblos de las Áreas de Influencia.

Para efectos del Dictamen, la Secretaría, con la participación que corresponda a las secretarías de Gobernación y de Medio Ambiente y Recursos Naturales y las demás dependencias y entidades paraestatales competentes, las entidades federativas y los municipios correspondientes, y expertos independientes, realizará una Evaluación Estratégica sobre la situación e impacto sociales y ambientales respecto de la Zona y su Área de Influencia. Lo anterior, sin perjuicio de los trámites que se requieran en términos de la legislación en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, así como las demás disposiciones jurídicas aplicables.

Los resultados de la Evaluación Estratégica se deberán tomar en consideración para la elaboración del Programa de Desarrollo y del Plan Maestro de la Zona, sin perjuicio de las disposiciones en materia de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos personales.

La Secretaría deberá informar al Administrador Integral sobre la presencia de grupos sociales en situación de vulnerabilidad en la Zona, con el fin de que se implementen las acciones necesarias para salvaguardar sus derechos.

El artículo 18 de la referida Ley mandata la obligación de realizar la consulta a comunidades y pueblos indígenas en las zonas económicas especiales.

Artículo 18. Con la finalidad de tomar en cuenta los intereses y derechos de las comunidades y pueblos indígenas en las Zonas y su Área de Influencia, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría, en forma coordinada, realizarán los procedimientos de consulta previa, libre e informada necesarios y cualquier otra actividad necesaria para su salvaguarda, con la participación que corresponda a las entidades federativas y municipios involucrados.

En el caso de la refinería de Dos Bocas, se observa un asunto delicado: haber iniciado ya obras sin contar con las autorizaciones ambientales correspondientes. La manera en cómo se dé solución a este proyecto en términos ambientales, será un buen indicador de la forma de atender la evaluación del impacto ambiental de proyectos en este sexenio.

Octavio Urbina

Limones en el bosque, óleo sobre tela, 20 x 25 cm.

En lo personal, estoy cierto que las evaluaciones del impacto ambiental de proyectos en una modalidad regional, que, por la legislación ambiental vigente, se deberán realizar en los dos programas, y en el proyecto de la refinería en Dos Bocas, son insuficientes. El procedimiento actual no da para más. Se requieren con urgencia reformas legales para fortalecer el carácter preventivo de la evaluación del impacto ambiental de proyectos. Por ello ahora, en un escenario de resolución favorable se establecen condicionantes para mitigar o compensar los impactos ambientales adversos. Difícilmente se modifica el proyecto original. Lo mismo, sería con las autorizaciones de cambio de uso de suelo de terrenos forestales. En conclusión, sólo se reaccionaría con la mera evaluación del impacto ambiental de proyectos a lo propuesto por sus promoventes, sin que se analicen alternativas preventivas a lo que ellos planteen, que podría ser posible a través de una evaluación ambiental estratégica.

 

*Este artículo fue publicado en dos partes el 24 de noviembre y el 1 de diciembre de 2018 en el diario El Sur de Guerrero, se publica con leves modificaciones del autor.

 

1 Cámara de Diputados, 2015. Dictamen de la Comisión de Economía, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales y se adiciona el artículo 9 de la Ley General de Bienes Nacionales. Turnado a la Cámara de Senadores. Gaceta Parlamentaria, número 4425-IV, lunes 14 de diciembre de 2015.

 

 

 

Octavio Klimek Alcaráz

Octavio Klimek Alcaráz

Doctor en Ciencias Forestales (doctor rerum silvaticarum), por la Universidad Técnica de Dresden, República Federal Alemana. Ex-Secretario técnico de la Comisión Especial sobre Cambio Climático en la Cámara de Diputados. Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno del Estado de Guerrero de enero a octubre de 2015.
Octavio Klimek Alcaráz
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