Pesos seguros… Los mismos pesos: Notas sobre el presupuesto 2013 en materia de seguridad

Categoría: El punto es, EPSI08
septiembre 1 2013

Las facultades que, en materia económica, tiene de manera exclusiva la Cámara de Diputados constituyen, sin duda, las más importantes de sus atribuciones. La aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación junto con la fiscalización de la cuenta pública representa, en conjunto, la determinación y seguimiento de las políticas públicas en todos los ramos de la administración pública federal así como de las aportaciones federales para las entidades federativas. En qué y cómo se gastan los dineros públicos determinan las acciones que, en cada una de las áreas de la política nacional, se van a implementar. La falta de comprensión de esta importante tarea ha derivado en una desviación perversa de la determinación del presupuesto para que la Cámara de Diputados únicamente reparta entre sus integrantes pequeñas cantidades financieras –en términos de la política general de gobierno–, aprobando intrínsecamente las políticas gubernamentales en él contenidas.

En términos de las políticas de seguridad, la izquierda mexicana se ha destacado por los encendidos discursos que condenan las políticas belicistas implementadas por los gobiernos federales, pero en la práctica los diputados se convierten en corresponsables al aprobar, sin ningún señalamiento, los grandes presupuestos para este sector. El Presupuesto de Egresos de la Federación para el año fiscal 2013 resultó, en este sentido, particularmente importante al constituir el primero de la restauración priísta en la Presidencia de la República, desde donde se ha esgrimido un ardoroso discurso de cambio en las políticas de seguridad que, en la realidad, no se ve reflejado en términos presupuestales ni de proyectos. Los incrementos en el sector han sido constantes y no se ve diferente en el planteamiento para el año 2013.

SEDENA

El primer punto que quisiéramos analizar lo constituyen las consecuencias presupuestales de la aprobación de las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por las cuales se desaparece la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), y sus funciones se adjuntan a la Secretaría de Gobernación (Segob)1. Sin entrar en la discusión de fondo y ciñéndonos estrictamente al tema que nos ocupa, debemos señalar que el Presupuesto contempla 41 mil 217 millones de pesos para la SSP en vías de extinción, lo cual representa un incremento de 1.65% respecto al aprobado en el ejercicio 2012.

Esta reforma a la Ley Orgánica establece, en su artículo cuarto transitorio, la transferencia de los recursos humanos, financieros y materiales de las dependencias que cambiaron sus funciones hacia aquellas que las asumen, y determina que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) establecerá los lineamientos generales por los cuales se ejercerán estos gastos. Por lo tanto debemos suponer que estos 41 mil millones de pesos pasarán íntegros a la Segob, con lo cual su presupuesto se situará, en 2013, alrededor de los 63 mil millones de pesos, muy por encima de cualquier otra entidad del sector, añadiendo un factor de extrema suficiencia presupuestaria a las ya de por sí grandes atribuciones político-operativas que ahora tendrá el responsable de la política interna de nuestro país. Adicionalmente, debemos señalar que será esta la entidad que se encargue de la implementación del proyecto de Gendarmería Nacional, para el cual se destinaron mil 500 millones de pesos, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2013.

En contrapropuesta al belicismo calderonista, el gobierno de Enrique Peña Nieto ha hecho promoción de las “Acciones para la prevención del delito, combate a las adicciones, rescate de espacios públicos y promoción de proyectos productivos” que, como “primera decisión presidencial”, anunció en su discurso de toma de posesión el 1de diciembre de 2012. Estas acciones están compendiadas en el Anexo 18 del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2013, y contienen una serie de 69 programas transversales que abarcan a las siguientes dependencias:

Segob, SHCP, Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), Comunicaciones y Transportes (SCT), Educación Pública (SEP), Salud (SSA), Marina (Semar), Desarrollo Social (Sedesol) y la Procuraduría General de la República (PGR). El total de los recursos que se contemplan es de poco más de 115 mil 625 millones de pesos, sin embargo, es menester señalar que estos programas no son innovadores, todos han sido ya ejecutados en ejercicios anteriores y no proponen nada nuevo, con dos excepciones, ambas adjudicadas también a la Secretaría de Gobernación:

  1. a) El programa de provisión para la creación de la Gendarmería, de la que hablábamos con anterioridad, con una asignación presupuestal de 1 mil 500 millones de pesos, cuyo plan de implementación es, por decir lo menos, totalmente desconocido.

  1. b) El Programa Nacional de Prevención del Delito, con una asignación de 2 mil 500 millones de pesos, concebido como un subsidio para las entidades federativas y que viene a sustituir al programa de apoyos en materia de seguridad pública que, en el año 2012, tuvo una asignación presupuestal de 3 mil millones de pesos, con lo cual los subsidios para las entidades federativas disminuyen en 500 millones de pesos.

En relación con la Sedena, debemos señalar que, aun y cuando los incrementos en este ramo han sido constantes y consistentes durante el último sexenio, y a pesar de ser la entidad que ha recibido mayores presupuestos de aquellas que integran el sector seguridad, aún nos encontramos muy lejos de poder llevar al ejército al grado de competitividad que requiere el control de la expansión territorial del crimen organizado. Adicionalmente, debemos indicar que, no obstante que el Estado mexicano adoptó la AG/RES. 2188 (XXXVI-O/06), sobre limitación de gastos militares y la promoción de mayor transparencia en la adquisición de armamentos en las Américas, desde 2006 los presupuestos militares se han ido incrementando debido al reto que implica hacer frente a la delincuencia organizada, y aún nos encontramos muy lejos de los niveles de gasto militar que manejan otros países latinoamericanos.

SEDENA

Sin embargo, debemos indicar que el Ejército mexicano no es la institución más favorecida proporcionalmente hablando, si nos atenemos al número de elementos que lo integran y al presupuesto que recibe, dado que son los elementos de la hoy en extinción SSP federal quienes absorben un mayor presupuesto, como podemos ver en el cuadro y la gráfica siguientes:

Egreso de la Federación

SEDENA

En relación a la PGR, debemos señalar que si bien es cierto que el presupuesto del ramo se incrementa en un 5.74% respecto al aprobado en 2012, también es menester mencionar que, desde 2009 esta entidad ha sido objeto de múltiples reorganizaciones administrativas que no han terminado de perfilar una actuación profesional de sus integrantes que redunde en el abatimiento de los índices de impunidad. Ya desde 2009, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) indicaba que de cada 10 casos en los que la PGR inicia averiguación previa, únicamente dos llegan a consignarse, y de ellos solo uno recibe sentencia. Adicionalmente, la ASF concluía que “en el período 2006-2009, el costo promedio de las averiguaciones previas fue de $63 mil 900… el costo de las averiguaciones previas tuvo un decremento de 18.3% al pasar de $73 mil 700.00 en 2006 a 60 mil 200 en 2009 en un país en el que el 80% de sus habitantes percibe menos de 9 mil pesos mensuales, la procuración de justicia resulta, por decir lo menos, ineficiente y cara. No obstante, es menester señalar que la evolución del gasto de la PGR, si bien resulta menos claro que en otros ramos del sector, ha sido incrementado de manera notable, sin tener su efectivo reflejo en la calidad de la justicia mexicana.

PGR

No debemos olvidar que, más que la entidad persecutora del delito, la PGR debe constituirse como el garante del derecho de acceso a la justicia para todas y todos los mexicanos, por lo cual su función dentro del Estado de derecho resulta de primerísima importancia y no en el persecutor del inocente. Es por ello que nos preocupa, de manera fundamental, que esta entidad no goce ni de la independencia ni de la autonomía que, para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, promueve la Organización de Naciones Unidas (ONU).

Debemos hacer un alto en el camino y reflexionar respecto al proyecto de la Gendarmería Nacional, punta de lanza del peñanietismo. Su proceso de conformación ha sido muy accidentado, de una opacidad impresionante y con una falta de claridad que asusta. La información pública señala que fue el 9 de abril de 2012, la primera vez que Peña Nieto propuso, como candidato a la presidencia de la República, la creación de una Gendarmería Nacional, con apoyo de los militares, para prestar los servicios de seguridad pública. El cuerpo estaría integrado por 40 mil efectivos. Al mismo tiempo aumentaría los efectivos federales (suponemos de la Policía Federal, PF) a 50 mil efectivos. Esta gendarmería le daría un carácter civil al trabajo de los militares que actualmente están destinados al combate del narco y utilizaría, en un principio, las instalaciones del Ejército. Lo anterior fue confirmado durante la II Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública que se realizó en Palacio Nacional el 17 de diciembre de 2012. Ya como titular del Ejecutivo federal, Peña Nieto anunció que dicha gendarmería coadyuvaría en el fortalecimiento del control territorial, sobre todo en regiones más vulnerables a la presencia de los delincuentes, con una fuerza operativa de 10 mil elementos.

Posteriormente, el 8 de mayo de este año, durante el Foro Nacional sobre Seguridad y Justicia, el inspector general de la Comisión Nacional de Seguridad Pública, Carlos Humberto Toledo Moreno, informó que la gendarmería sería presentada el 16 de septiembre, durante el desfile de la celebración de la Independencia, y el 22 de junio pasado se informó que ya no serían, de inicio, 10 mil, sino 5 mil los elementos militares que la conformarían.2 Días después, la propia Segob indicó, en respuesta a una solicitud de información, que sería hasta julio cuando comenzaría el flujo de los 1 mil 500 millones de pesos presupuestados y que comenzaría a operar hasta el próximo año, de acuerdo con el Comisionado Nacional de Seguridad, Manuel Mondragón y Kalb.3

De todo lo anterior surgen las siguientes dudas: ¿Realmente existe un plan para la creación de la gendarmería? ¿Cuál es su ruta crítica? ¿Cuáles sus objetivos y metas? Lo anterior debe estar asentado en un texto legal que no ha sido siquiera presentado ante el Congreso de la Unión, y deben cumplimentarse los procedimientos legislativos antes de que, nuevamente, en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014, el Ejecutivo Federal le destine recursos no justificados. En relación a la operación de la gendarmería se ha planteado que se trata de un “cuerpo de policía territorial”, lo cual significa que su tarea principal sería la recuperación o el mantenimiento del control del territorio, que es básicamente la tarea que tenían encomendada el Ejército y la Marina durante el pasado sexenio y que ha generado los altos índices de violencia. ¿Cuál es, entonces, la diferencia entre esta estrategia y la del sexenio anterior, y cómo se plantea la disminución de los índices de violencia y el decremento de la brutalidad de los grupos delictivos? Se ha dicho que la Gendarmería Nacional actuaría en coordinación con la Policía Federal, pero no existe sustento legal alguno que nos permita diferenciar las funciones de una y de la otra. En relación al número de efectivos se han manejado varias cifras, desde los 5 mil hasta los 50 mil efectivos. En realidad, ¿cuál es la cifra de efectivos que se está planeando incorporar a este cuerpo? ¿Se conservarían las 40 mil 789 plazas autorizadas a la PF o estas sufrirían una disminución? En consecuencia y si la PF contó, en este año fiscal, con un presupuesto de 19 mil 799 millones 946 mil 079 pesos, si este órgano desconcentrado, ahora de la Secretaría de Gobernación, ¿estaríamos pensando que, para cumplir con los compromisos presidenciales, el presupuesto de la Segob pasaría de disponer de 62 mil millones de pesos (Segob 2013 + SSP 2013) a controlar más de 82 mil millones de pesos?

En relación con la transición de personal militar y naval a la gendarmería, debemos señalar que existe ya una experiencia negativa previa, ya que se trata del mismo esquema que se planteó durante la creación de la PF. En aquella ocasión, el traslado de efectivos de la Policía Militar se realizó mediante un convenio que indicaba que los militares operarían bajo el mando de la PF pero que sus haberes, sobrehaberes y demás prestaciones, incluyendo el servicio médico y de seguridad social, seguirían siendo cubiertos por la Sedena. Entonces, ¿cuáles son los elementos de diferencia entre el proceso de creación de la PF y el planteado para la Gendarmería Nacional? ¿Cuáles son las características de los elementos militares y navales que se están requiriendo? ¿Cuáles son las prestaciones salariales y de seguridad social que se les ofrecen? ¿Cómo se están planteando la retención de estos elementos en el cuerpo de la gendarmería y para que no regresen a su puesto militar o naval, o se integren a la delincuencia organizada, como ocurrió con la Policía Federal?

Adicionalmente, debemos señalar que el ejercicio de las finanzas públicas en los primeros cinco meses del año, tanto la Sedena, la Semar y la PGR presentan subejercicios del 11.9%, el 6.7% y el 7.7%, mientras que el subejercicio de todos los ramos administrativos se sitúa en el 9.5%. Lo anterior llama la atención porque, lejos de presentar subejercicios, los ramos de las fuerzas armadas han tenido como una constante el sobrejercicio. En contraste, la única secretaría del sector seguridad que presenta un pequeño sobrejercicio es, justamente, la Segob. El siguiente cuadro lo muestra claramente:

Finanzas Públicas

La única explicación plausible es que la SHCP ha retenido los recursos de las fuerzas armadas para beneficiar la conformación de la Gendarmería Nacional de la Segob, con las graves consecuencias que esta decisión traería en momentos en que, en muchos lugares de nuestra República,  nuestros conciudadanos se encuentran, literalmente, a merced de la criminalidad.

Sin embargo, esto únicamente lo sabremos cuando se entregue, el próximo año, la Cuenta Pública 2013. Por último, únicamente queremos señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 no menciona, en ninguno de los apartados relativos a la primera meta nacional México en Paz, a la Gendarmería Nacional.

Con base en lo anterior, podemos afirmar que, al menos en el corto plazo, la estrategia gubernamental en materia de seguridad no cambiará, sino al contrario. La concentración de funciones en la Secretaría de Gobernación se avizora como una nube de tormenta y la izquierda debe garantizar que los incipientes avances democráticos que ha tenido nuestro país logren la consolidación de una ciudadanía activa y no redunden en la reinstauración de un régimen autoritario.

(1) Cfr. Diario Oficial de la Federación, 2 de enero de 2013.

(2) Cfr. Comunicado oficial Segob.

(3) Cfr. El Economista, 23 de junio 2013.

 

 

 

Victoria Livia Unzueta Reyes

Victoria Livia Unzueta Reyes

Doctora en estudios políticos europeos y euroamericanos por la Universidad de Turín, It., especialista en temas de seguridad nacional y asesora parlamentaria.
Victoria Livia Unzueta Reyes
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