Ocurrencias vs. Plan PND 1983-2018

abril 21 2019

En México, las más de las veces, la importante labor de planeación del desarrollo se efectúa en forma burocrática, sin que su incidencia en las políticas públicas del gobierno en turno sea determinante. Influye en ello el que se concibe a la planeación como un ejercicio puramente técnico y como una obligación burocrática que debe llevarse a cabo por ley. De tal concepto resultan documentos que no se emplean para la toma de decisiones, prefiriéndose la generación de políticas públicas de manera rutinaria o, de plano, dándose paso a la improvisación y a una conducción no carente de ocurrencias.

Bien entendida, la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) es una invaluable oportunidad del nuevo gobierno de México para plasmar su ideario, su proyecto, sus propuestas de largo plazo, sobre todo si éste se ha presentado como distinto a los anteriores, como punta de lanza de un cambio de régimen político.

Por norma constitucional, esta oportunidad se presenta cada seis años, al inicio del sexenio presidencial, cuando el nuevo gobierno debe plasmar, negro sobre blanco, su proyecto en el PND.

Jessica Feldman

Un mundo de pensamientos, serie Move, óleo sobre lienzo, 130 x 110 cm.

Planeación vs improvisación

Recientes reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y a la Ley de Planeación (LP)1 estipularon que, a diferencia de la normatividad anterior, la aprobación del próximo PND corresponderá a la Cámara de Diputados.

En el sexenio recién iniciado, el del presidente Andrés Manuel López Obrador, éste deberá presentarlo a más tardar en abril, en tanto que la Cámara deberá deliberar sobre su contenido, dictaminarlo y, en su caso, aprobarlo, a más tardar dos meses después de que lo reciba.2

Para autores como Luis Aguilar Villanueva, la planificación del desarrollo en México ha sido un intento de superar el llamado “estilo personal de gobernar”, característico del presidencialismo fuerte, para que el gobierno se guíe conforme a políticas públicas emanadas del PND.3 Para el autor oriundo de Campeche, el PND establece valores como la racionalidad de la gestión pública y la universalidad del consenso, en el sentido de que las metas del desarrollo y sus instrumentos son manifiestas y, sobre todo, colectivamente compartidas.4

Así entendido, el PND define el contexto de la acción colectiva, encauzando la libre iniciativa de los particulares, al definir políticas macroeconómicas e incentivos selectivos para alcanzar las metas del desarrollo nacional. Es decir, teóricamente, la planeación pretende el que las políticas públicas salgan del reducto de las ocurrencias del Poder Ejecutivo, sujetas a la espontaneidad de quienes se encuentren al frente de las dependencias de éste.

Contra la discrecionalidad de los gobernantes, la CPEUM estipula, en el segundo párrafo del artículo 26, que los fines del proyecto nacional contenidos en la propia Constitución determinarán los objetivos de la planeación.5

En esa misma línea normativa, el Congreso de la Unión estableció los principios a que debe apegarse la planeación democrática. Incluidos en la Ley de Planeación expedida en su primera versión en 1983 y reformulados en el texto producto de la reforma de 2018, el artículo 2 de dicha ley establece tales principios. En la versión vigente de dicha Ley se incluyeron importantes modificaciones a este artículo. En su primer párrafo, a las características del desarrollo esperado para el país, que son la equidad, la integralidad, sustentabilidad y sostenibilidad, se añadió el carácter incluyente y las perspectivas de interculturalidad y de género.

También, en consecuencia de la reforma al artículo 40 constitucional, se añadió a la fracción II del artículo 2 de la Ley el carácter laico de la República y de su régimen político, lo que implica una importantísima orientación que deberán observar quienes formulen el PND, al igual que los cambios que se incorporaron para plasmar la no discriminación y el respeto y promoción de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales signados por México. El texto vigente del mencionado artículo de la Ley de Planeación dice lo siguiente:

Artículo 2.- La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con perspectiva de interculturalidad y de género, y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales,  culturales, ambientales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes principios:

I.- El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales en lo político, lo económico y lo cultural;

II.- La preservación y el perfeccionamiento del régimen representativo, democrático, laico y federal que la Constitución establece; y la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo en un medio ambiente sano;

III.- La igualdad de derechos entre las personas, la no discriminación, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos los aspectos de la calidad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria, garantizando un ambiente adecuado para el desarrollo de la población;

IV.- Las obligaciones del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

V.- El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional; y

VI.- El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo, en un marco de estabilidad económica y social.

VII.- La perspectiva de género, para garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo, y

VIII.- La factibilidad cultural de las políticas públicas nacionales.6

Una esquematización del contenido del artículo citado nos arrojará los siguientes principios:

 

Rafael Hernández Estrada

 

El PND y sus partes

Según el artículo 21-Ter de la Ley de Planeación, el PND deberá contener, por lo menos, las siguientes partes:

  Un diagnóstico general

 Los ejes generales del impulso del desarrollo nacional

 Los objetivos específicos

 Las estrategias para ejecutar las acciones

 Los indicadores de desempeño y sus metas, de manera que permitan dar seguimiento al logro de los objetivos definidos.

Por diagnóstico general deberá entenderse el análisis de la situación económica, social y política del país mas no en un sentido coyuntural, como el que se plantea tradicionalmente en los Criterios Generales de Política Económica que acompañan los proyectos anuales de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación, sino en un sentido de mediano y largo plazo.

En el caso de este inicio de sexenio, un insumo indispensable a tomar en cuenta para el diagnóstico será la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, acordada por la Organización de las Naciones Unidas en septiembre de 2015, así como la evaluación que se haga del cumplimiento por parte de México y su gobierno, de los compromisos que tal Agenda contiene. El diagnóstico así entendido implicará un marco de seguimiento y examen sólido, voluntario, eficaz, participativo y transparente, como el propio acuerdo internacional lo establece en su numeral 72.7

Los ejes generales del PND, también llamados ejes estratégicos, son la expresión de la conducción general del desarrollo en términos de las tareas de mediano y largo plazo. De dichos ejes se desprenden los objetivos, que describen las metas a alcanzar en cada rubro de las políticas públicas, así como las estrategias para ejecutar las acciones de gobierno que permitan alcanzarlos. Una parte trascendente del Plan lo son los indicadores de desempeño y sus metas, que deben permitir el seguimiento periódico y la evaluación sobre el avance en el cumplimiento del PND. El trazo de los indicadores de desempeño deberá ser elaborado de forma tal que, a través de los informes gubernamentales periódicos (trimestrales y anuales), el ejercicio de rendición de cuentas sea una forma de evaluación de los avances en cada una de las estrategias y líneas de acción, en cada objetivo específico y en cada uno de los ejes generales.

Asimismo, de conformidad con la ley, el PND indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deberán ser elaborados, la sujeción de éstos al mismo y la obligación de las dependencias que los emitan para que su contenido se adecue a una estructura similar.

PND apartados de los principios

La revisión de los PND elaborados por los presidentes anteriores permite una evaluación de la forma en que cumplen los parámetros constitucionales y legales en materia de planeación.8 Los rubros de cada uno de los planes que fueron considerados en este análisis son Visión de País, Ejes generales y Objetivos y se revisaron los siguientes planes:

Miguel de la Madrid Hurtado, PND 1983-2988

Carlos Salinas de Gortari, PND 1989-1994

Ernesto Zedillo Ponce de León, PND 1995-2000

Vicente Fox Quezada, PND 2001-2006

Felipe Calderón Hinojosa, PND 2007-2012

Enrique Peña Nieto, PND 2013-2018

Los cuadros temáticos referidos se basaron en el reporte del Centro de Estudios de las Finanzas Pública de la Cámara de Diputados9 y en el PND 2013-2018.10 Esta revisión nos permite evaluar el apego de cada uno de los planes a los principios contenidos en el artículo 2 de la Ley de Planeación. Así, tenemos lo siguiente:

Principios de la planeación en los PND 1983 - 2018

 Al observar de conjunto los PND, se aprecian graves carencias de formulación y su desapego reiterado a los principios de la planeación del desarrollo nacional que ordenan tanto la Constitución, como la Ley de Planeación.

En la Gráfica A se ve que hay cinco principios de la planeación que han quedado reiteradamente en el olvido en los PND de los sexenios anteriores:11

  La perspectiva intercultural, referente al carácter multiétnico de la sociedad mexicana El Estado laico, que es la piedra angular de la libertad de pensamiento

El pacto federal, imprescindible de tomar en cuenta al planear el desarrollo nacional y el desarrollo regional

El municipio libre, tan ineludible como el anterior

El equilibrio de los factores de la producción, noción requerida para cualquier planteamiento del desarrollo económico y social

Dos principios más, que solo fueron retomados en uno de los PND, son:

  La perspectiva de género, respecto de la cual Peña Nieto, en su Visión de País, hizo referencia a la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres

Los derechos humanos, cuya promoción y defensa es una labor esencial del Estado

Vale señalar que el principio de Soberanía nacional no aparece en el PND de Vicente Fox, tampoco en el de Peña Nieto.

El régimen democrático y su fortalecimiento se reiteran en cada uno de los PND, en tanto que la aspiración a una Sociedad igualitaria y a la generación de Más empleos, se ratifica en casi todos los Planes del periodo.

Oportunidades del plan

Para el gobierno de López Obrador, que se autodefine como el del “cambio verdadero”, la elaboración del PND 2019-2024 es una oportunidad para definir a la vista pública los alcances de la llamada “Cuarta Transformación” en el mediano y largo plazo, así como su orientación política e ideológica. El “estilo personal de gobernar” no puede sustituir a la Constitución ni a la ley. Mucho menos suple la pertinencia de un ejercicio serio, profesional, científico, consistente, en la planeación del desarrollo nacional.

Para la Cámara de Diputados, dominada por una mayoría del partido Morena, es ocasión para protagonizar una deliberación democrática, que debiera incorporar a los distintos sectores sociales y políticos y recoger sus propuestas para enriquecer el proyecto presidencial.

Para los distintos sectores sociales, para los grupos ciudadanos que abanderan causas particulares o generales, para las organizaciones sociales y gremiales y las cámaras empresariales, la deliberación previa en foros de análisis convocados por el Poder Ejecutivo y por la Cámara de Diputados permitirá la expresión de sus propuestas y de sus intereses.

Para los opositores al actual gobierno, este proceso será un momento oportuno para la crítica de fondo del proyecto lopezobradorista, para contrastarlo con sus propios proyectos y, por qué no, para incidir en la formulación y en el seguimiento del PND 2019-2024.

 

 

 

1 Las reformas referidas son la constitucional en materia político electoral y la de la Ley de Planeación, publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de febrero de 2014 y el 16 de febrero de 2018, respectivamente.

2 En un estudio de mi autoría, titulado “El PND al Congreso”, publicado en el número de diciembre de 2018 de la Revista Nexos, hice el recuento de la evolución histórica de la legislación mexicana en materia de planeación del desarrollo. Se puede consultar en: https://www.nexos.com.mx/?p=40258

3 La referencia del autor al “estilo personal de gobernar” parte de la crítica que Daniel Cosío Villegas hiciera de la forma presidencialista de gobernar en forma arbitraria, unipersonal y sin rendir cuentas a nadie, característica de los gobiernos del PRI como partido casi único. Para profundizar en el tema, es necesario leer a: Cosío Villegas, D. (1974). El estilo personal de gobernar. México: Ed. Joaquín Mortiz.

4 Aguilar Villanueva, L. (1992). El Estudio de las Políticas Públicas. México: Ed. Miguel Ángel Porrúa, p. 25.

5 INE (2017). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Compendio de Legislación Nacional Electoral. Tomo I, p. 36.

6 Poder Ejecutivo. “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Planeación”. Diario Oficial de la Federación. Viernes 16 de febrero de 2018. Primera Sección. pp. 17-22. Consultado en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lplan/LPlan_ref09_16feb18.pdf

7 ONU (2015). A/RES/70/1, Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, p. 36/40. Consultado en: https://ods.org.mx/docs/doctos/A_RES_70_1_es.pdf

8 La versión íntegra de los cuadros temáticos se pueden ver en el blog http://www.rafahdez.blospot.com

9 CEFP (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Escenarios, Programas e Indicadores. México. Cámara de Diputados. Consultado en: http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0962007.pdf

10 Poder Ejecutivo (2013). “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Diario Oficial de la Federación. 20/05/2013. Consultado en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2013

11 Es posible que, en algunos casos, los principios de planeación se expresen en el desarrollo del Plan. En esta parte, nos referimos solo a los apartados de cada uno de los PND mencionados líneas arriba: 1) Visión de País, 2) Ejes generales y 3) Objetivos.

 

Rafael Hernández Estrada

Rafael Hernández Estrada

Estudió derecho laboral en la Universidad Obrera de México. Militante y fundador del Partido de la Revolución Democrática
Rafael Hernández Estrada

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