Los avatares de la legislación de la biodiversidad

En la noche del jueves 14 al viernes 15 de diciembre del 2017, fue aprobado en el Senado de la República, el dictamen de las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de Estudios Legislativos, Primera, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Biodiversidad; se abroga la Ley General de Vida Silvestre y se reforman diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

En el último momento, fueron aceptados cambios al dictamen original, que permitieron una votación mayoritaria a favor por todos los grupos parlamentarios del Senado. Aparentemente, la mayoría de los senadores de los diversos grupos parlamentarios ahí registrados, estaban de plácemes con dichas modificaciones a la iniciativa original, ya que fueron 89 votos a favor, cinco votos en contra y cuatro abstenciones.

Sus antecedentes principales son:

El 25 de octubre de 2016, se presenta en el Senado el proyecto de Iniciativa de Ley General de Biodiversidad. La suscribe la senadora Ninfa Salinas Sada del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. Es decir transcurrió más de un año para que fuera aprobado su dictamen.

Se comentó, en su momento, que la iniciativa se impulsaba como parte de los anuncios de México para la Conferencia de las Partes 13 del Convenio de Diversidad Biológica, que se realizó en Cancún del 4 al 17 de diciembre de 2016. Pero, finalmente fue tardía su presentación para dicho evento.

Con el inicio del último periodo de sesiones de la LXIII Legislatura, el primero de febrero de 2018 es turnada en Cámara de Diputados para su dictamen como Minuta a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Comarnat), con opinión de la Comisión de Asuntos Indígenas y de la Comisión de Cambio Climático.

La actual Minuta de Ley General de Biodiversidad es amplia, tiene siete Títulos, 33 capítulos, 254 artículos y 26 artículos transitorios.

En dicho sentido, se sabe que no hay minuta de Ley perfecta, pero hay muchos asuntos en discusión de su contenido. Enumero algunos de ellos, sin ser limitativo del alud de opiniones que han circulado en diversas comunicaciones de organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas y campesinas, de investigadores y estudiosos en el tema, así como ciudadanos legítimamente interesados.

No debe de dejar de señalarse que, como productos relevantes de la negociación de último momento en el Senado, fueron la inclusión del Principio Precautorio en el artículo 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el Principio de No Regresión en el artículo 14 de la ahora Minuta de Ley General de Biodiversidad.

Las principales modificaciones para que fuera aprobada se dirigieron a fortalecer la gestión de las áreas naturales protegidas. Sin embargo, el tema de la prohibición expresa para otorgar concesiones o asignaciones para la exploración y explotación de minerales en áreas naturales protegidas fue negado. Lo que de facto convierte a las áreas naturales en desprotegidas de la actividad minera. Esto contrasta, por ejemplo, con el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos, en el que se prohíbe la exploración y explotación de hidrocarburos en áreas naturales protegidas.

De manera especial, se ha solicitado, una revisión cuidadosa al Título Segundo denominado Diversidad Genética con 5 Capítulos y 20 artículos. En dicho Título, se omite manifestar de entrada la importancia estratégica de conservar la diversidad genética, los recursos genéticos para el desarrollo sustentable en el país, en especial para la soberanía y seguridad alimentaria. Se observan como simple mercancía los recursos genéticos y se omite establecer disposiciones para evitar la denominada “erosión genética”, que no es otra cosa que la reducción o desaparición de la diversidad genética en las especies nativas del país. No se observa, por ejemplo, como se buscaría conservar ante los riesgos de la erosión genética, la diversidad genética in situ y ex situ, los bancos de genes, los bancos de semillas o cultivos microbianos. En general, la minuta ignora y no atiende debidamente la problemática de erosión genética, así como de la contaminación de la diversidad genética, con el objetivo de conservar dicha diversidad.

Esto ante el dominio en el citado Título Segundo del conjunto de artículos relacionado con el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios de su Utilización. Pero quedan sin desarrollar mecanismos claramente transparentes y que eviten la discrecionalidad para la realización de consultas para el consentimiento previo, libre e informado en el acceso de los recursos genéticos, así como de los esquemas de participación justa y equitativa de los beneficios de utilización de dichos recursos. Curiosamente, se evita, el uso del concepto de biopiratería, que es el acceso ilegal e inequitativo a conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos. Se entiende, que por eso México suscribió el Protocolo de Nagoya para detener el saqueo de la biodiversidad del país por los biopiratas. Instrumentos para prevenir la biopiratería como los protocolos bioculturales son vagamente mencionados y mucho menos se señalan sus estándares, cómo se promueve su desarrollo, quién es el responsable de su registro y control en México. Todo se dejaría al Reglamento en la materia, así de simple. De hecho, existen propuestas de que este tema de acceso a recursos genéticos es propio de una Ley específica.

Aquí es preciso señalar, que cuando se presentó la iniciativa original, organizaciones ambientalistas reconocidas como el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) o Greenpeace criticaron que no existe una amplia consulta a nivel de país sobre el acceso a recursos genéticos asociados a los conocimientos tradicionales de pueblos indígenas y comunidades campesinas. Con mayor razón ahora, se debe consultar a los dueños de los recursos genéticos, así como a los actores interesados de nuestra sociedad, en lo relativo a los mecanismos derivados de la implementación del Protocolo de Nagoya. Se trata de desarrollar los mecanismos para la obtención del consentimiento previo fundamentado y la realización de la consulta libre previa e informada conforme lo mandata el Convenio 169 OIT, hasta los diversos esquemas de participación justa y equitativa en los beneficios. En esto último, no se debe olvidar, que probablemente en el caso de recursos genéticos marinos por ejemplo, que no se identifican con conocimiento tradicional, serían los beneficios asignados al Estado mexicano. Así se propone el destino de ese tipo de beneficios en el artículo 49 de la Minuta. Esto no debe significar que deben ir al agujero negro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Es con dichos beneficios, que se debería impulsar un Fondo para la Conservación de la Biodiversidad de México.

Otro tema de gran importancia actual, es de las especies invasoras o exóticas invasoras. Una especie invasora puede causar un daño no solo a la biodiversidad, sino también a la salud humana o a la economía. Sin embargo, las invasoras no son consideradas de manera integral en el ámbito de la Minuta de la Ley. Así, hay especies invasoras consideradas en la esfera de la legislación forestal y de la pesca. La consecuencia es que, ahora, por los intereses sectoriales, se tiene una lista oficial de especies invasoras limitada e incompleta para su combate.

Otro tema que me ocupa es el relacionado al aprovechamiento sustentable de tipo extractivo de las especies de la vida silvestre, que tiene una clara prevalencia en la propia minuta de la Ley, incluso en especies en riego.

La meta principal del manejo para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre debería ser defender a los animales en la posesión de sus derechos, proporcionarles la oportunidad de vivir su propia vida a su manera lo mejor que puedan, libres de la depredación humana. Eso sería desde la idea bioética el respeto a sus derechos.

Esto se contrapone, con planteamientos contrarios a los derechos animales en la Minuta, que persiste en el modelo de privilegiar, el asegurar la máxima producción sostenible de la vida silvestre a través de la caza o captura, como meta predominante del manejo para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.

Lo que hacen, quienes viven del aprovechamiento comercial extractivo de animales silvestres es desde el enfoque de los derechos de los animales incorrecto. Habrá justicia cuando la ciudadanía en general se rehúse a permitir que este tipo de aprovechamiento extractivo continúe a través de no adquirir por ningún motivo ejemplares de animales de la vida silvestre. No hablo de prohibir, sino de ir cambiando la conciencia de las personas respecto a lo que significan los derechos de los animales a (sobre) vivir en libertad en espacios naturales y no ser sujetos a caza, captura o maltrato solo para fines de recreación humana o consumo superfluo que no sea la mera subsistencia humana.

Esta meta, la de derechos de los animales silvestres, debería traducirse en enfocar la legislación de la biodiversidad para que se promuevan programas y proyectos en proteger a los animales de la vida silvestre, en especial las especies animales catalogadas como en riesgo. Al respecto, cuando menos se debería mandatar en la legislación, el promover campañas y acciones permanentes de educación sobre la bioética del manejo de la vida silvestre, con el objetivo de impulsar, en especial, la cultura del derecho de los animales de la vida silvestre a vivir en libertad en sus espacios naturales y preferentemente no ser sujetos a caza o captura sólo para fines de recreación humana o consumo superfluo, sin fin de subsistencia. Por ejemplo, se trataría de promover el sustituir el rifle por la cámara.

Especialmente, las especies de mamíferos y otros vertebrados, que viven en su hábitat natural no deberían ser tratados como un recurso natural renovable más, como si sólo tuvieran valor relativo a los intereses económicos de quienes viven a costa de sus cadáveres o su mantenimiento en cautiverio perpetuo.

Ejemplo de esta tragedia es la hipocresía legal de la Minuta en torno a la conservación de los mamíferos marinos. En términos bioéticos, se deben prohibir el cautiverio y su reproducción en cautiverio de mamíferos marinos, con excepción en todo caso, de la reproducción de especies en categoría de riesgo, y cuyo objetivo sea la repoblación de la especie. Este es el caso de los delfinarios, donde se hacen grandes negocios a costa de mamíferos marinos, como los delfines. Esto, sin un barroco articulado de transitorios de la Minuta, que de facto anula una prohibición real en el mediano y largo plazo.

Asimismo, se observa escasa atención, al tema de aprovechamiento de subsistencia de la vida silvestre en la Minuta, al ser un uso de la misma destinado al consumo local en donde la intensidad del aprovechamiento está determinada por las necesidades de las propias comunidades. Esto se diferencia de la comercialización ilegal de la biodiversidad, en donde intervienen intermediarios, los ejemplares, partes y derivados aprovechados ya no están destinados al consumo local o regional y predomina el logro de beneficios meramente económicos, con metas basadas en ganancias de intereses distantes sin tener ningún vínculo ni consideración respecto a las poblaciones silvestres y sus procesos.

En el citado tema del aprovechamiento de subsistencia, este debe definirse de manera clara en la legislación de la biodiversidad y que se comprendería, como el que se realiza sobre ejemplares, partes y derivados de vida silvestre para su consumo o para su venta directa, para la satisfacción total o parcial de necesidades básicas relacionadas directamente con alimentación, vivienda y salud, así como las de dependientes económicos. Es el aprovechamiento de subsistencia el que de manera cotidiana se realiza en miles de comunidades campesinas e indígenas. Así, se aprovecha la flora silvestre como alimento, medicina, material de construcción, entre otros usos; la fauna silvestre se aprovecha de manera similar, desde insectos hasta, reptiles, aves o mamíferos. Pero esto puede, en algunos casos, acabar con espacios de vida, especies o poblaciones de la vida silvestre, en especial en riesgo. Peor aún, se puede usar como coartada para tráfico ilegal de la vida silvestre. Se necesita legislar al respecto.

En el tema de la arquitectura institucional, destaca que, de manera expresa, se reconoce en los artículos 180 y 181 a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp), como el órgano administrativo desconcentrado responsable de administrar las áreas naturales protegidas, dándole así un mandato legal claro y concreto a esta institución, pero no se hace cargo claramente de otros espacios de conservación ahí señalados. Cosa que no sucede con la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), que sigue dependiendo de la buena voluntad presupuestal del Ejecutivo federal en turno para cumplir sus tareas, asignadas a lo largo de la propia minuta.

Hay muchos otros temas por analizar en la legislación de la biodiversidad, como, entre otros: impulsar el tema del federalismo y la descentralización para conservar la biodiversidad, conservación in situ y ex situ; el no aprovechamiento extractivo de especies en riesgo; el fortalecer la investigación de la biodiversidad así como la conservación comunitaria; el fondo para la biodiversidad, la conservación del patrimonio natural, hasta los mecanismos de participación social.

Por todo lo anterior, distintas voces solicitaron la Consulta Pública ante la importancia de esta legislación para la biodiversidad del país; y, en especial, la consulta a los pueblos y comunidades indígenas sobre el tema de acceso a recursos genéticos asociados a los conocimientos tradicionales de comunidades indígenas y campesinas.

De hecho, la consulta a los pueblos y comunidades indígenas fue la Opinión enviada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por los legisladores de la Comisión de Asuntos Indígenas. Cito dicha Opinión:

La Minuta en comento debe someterse a consulta con los pueblos y comunidades indígenas de México, en los términos que establece el artículo 6º. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, con el objeto de obtener su consentimiento previo, libre e informado.

La otra Opinión, la de la los legisladores de la Comisión de Cambio Climático, fue similar, cito la misma:

La Comisión… concluye que la Minuta que aquí se analiza requiere de un proceso amplio de consultas que permitan la valoración de los diferentes puntos de vista y oír a quienes desde el ámbito jurídico, académico, científico, social y de los pueblos y comunidades indígenas puedan aportar; así como depurar el texto desde el punto de vista conceptual y de la técnica legislativa, corrigiendo aspectos del proceso legislativo.

Es decir, por su importancia, la ruta legislativa de la Minuta originada en el Senado debió ser de una revisión responsable por la Comarnat, atender las opiniones y/o recomendaciones de sus comisiones pares; y conforme al Reglamento definir un método de dictamen del máximo consenso posible entre sus integrantes, implementándolo a partir de los primeros días de febrero, por ejemplo con audiencias y reuniones públicas con especialistas en biodiversidad y otros actores sociales. Un punto difícil de implementar, pero no imposible, sería el de la Consulta a los Pueblos Indígenas.

Ampliando el tema de la ruta de la Minuta de la Ley General de Biodiversidad, que fue aprobada en la Cámara de Origen. Esta tenía que ser revisada por la Cámara de Diputados en su proceso legislativo. Si la Cámara de Diputados aprobaba dicha Minuta sin cambio alguno; entonces sería enviada al Ejecutivo federal para ser promulgada a través del decreto correspondiente en el Diario Oficial de la Federación, entrando así en vigor. Ahora bien, si se aprueba en lo general, pero modificada aunque fuera en una coma de su articulado, tendría que regresar a la Cámara de origen, es decir a la de Senadores, para que fuera revisada exclusivamente dicha modificación.

Pero, al parecer, desde hace rato no había intención alguna de realizar un programa de esa forma por la Comarnat, en su obligación legal de revisar esta Minuta. Se quería aprobar en sus términos para expedirla y promulgarla.

En consecuencia, a pesar de la oposición de un variopinto grupo de actores sociales y las opiniones de las antes citadas Comisiones, el jueves 22 de marzo, la Comarnat trató de votar en reunión de la misma. Sin embargo, la minoría de la oposición en dicha Comisión no les hizo quórum a los 15 integrantes del PRI y el partido Verde que votarían a favor y firmarían finalmente el dictamen (la minoría se integra por el PAN, PRD, Morena, MC). La Comarnat formalmente se integraba en ese momento por 30 legisladores, entonces se requerían 16 diputados para instalar la sesión convocada a puerta cerrada. De hecho, por Reglamento de Cámara de Diputados, la sesión sin quórum debió ser suspendida ya que tuvo más de media hora de retraso respecto a la hora convocada.

El dictamen, que hasta ahora se conoce, presenta modificaciones a una decena de artículos, que son básicamente concesiones al sector pesquero y a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. En opinión de un servidor poco mejoran la Minuta, sino que la empeoran, como el caso del artículo 13, que adiciona un párrafo sobre el tema de que en materia de acceso y utilización de recursos genéticos actuarán en el ámbito de sus respectivas competencias. Es decir, el tema de recursos fitogenéticos para la agricultura y alimentación quedaría con ello, en el ámbito de la Sagarpa, y esto seguramente no será lo mejor para la implementación integral del citado Título Segundo sobre Diversidad Genética. Pero, así logran el apoyo de los legisladores del PRI, ligados al sector pesquero y a la propia Sagarpa, que se estaban revelando en contra de la nueva Ley.

Posteriormente, tras su reunión sin quórum, operaron tanto el Grupo Parlamentario del Verde, como del PRI, de alguna manera, con alguna argucia, para que ese dictamen fuera aceptado como válido en la Mesa Directiva y Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados. De tal forma, que en días posteriores de marzo y abril, múltiples organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas y campesinas, expertos y estudiosos en el tema y ciudadanos legítimamente interesados se movilizaron de manera pacífica con cartas abiertas y mensajes dirigidos a los legisladores, ya que se encontraban en estado de gran preocupación ante la eventualidad que los citados Grupos Parlamentarios intentarán llevar a la sesión del pleno de la Cámara de Diputados este dictamen aprobado sin conceso y con serias dudas de su cabal legalidad. Lo que, trataban de impedir es lo que se conoce coloquialmente, como albazo legislativo.

Sin embargo, ante la presión mediática y en redes sociales, además de la posibilidad real de perder la votación en el Pleno de la Cámara de Diputados, el jueves 12 de abril el Grupo Parlamentario del Verde anunció en la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, que no promocionaría darle publicidad al dictamen favorable de la Minuta realizado por la Comarnat. Sus aliados del grupo parlamentario del PRI y Nueva Alianza no objetaron esta decisión. Esto no significa que la Minuta esté desechada. Pero ante el fin de la legislatura y en pleno periodo electoral, no se observa posible que se apruebe por ahora.

En mi opinión, la magnitud del problema de revisar el dictamen de la Minuta tiene su origen en el Senado. Ahí debieron lograrse los consensos con los diversos actores interesados, incluidos los diputados, y no hasta ahora. Realizar la Consulta con los pueblos y comunidades indígenas, así como todas las Consultas Públicas vinculantes, que fueran necesarias. Olvidemos una consulta nacional vinculante fuera del horrible y poco funcional edificio de Reforma e Insurgentes del Senado. Todo fue, al parecer, reuniones con diversos grupos de interés, y según su peso político y capacidad de influir, fue considerado o no, en el proceso de dictamen por el grupo que, en la praxis e ideológicamente, controló el proceso de dictamen en el Senado a su modo y entender.

Estos avatares de la legislación de la biodiversidad deben obligarnos a reflexionar sobre las lecciones aprendidas. La Minuta de Ley General de Biodiversidad ahí está congelada, nada más, pero debería tener dos caminos: 1) se desecha definitivamente por la Comarnat y se regresa al Senado en esos términos, para en la siguiente legislatura valorar cómo fortalecer la legislación en materia de biodiversidad, o 2) se implementan las consultas de la Minuta a la ciudadanía en general y a pueblos y comunidades indígenas y comunidades equiparables por la Cámara de Diputados. Ambos son caminos constructivos y responsables.

Pero la condición racional y prudente es que no existan urgencias, ni presiones políticas, si en verdad todos asumimos el compromiso de cuidar de la biodiversidad de México. Eso implica ser incluyentes, escuchando la diversidad de voces.

Octavio Klimek Alcaráz

Octavio Klimek Alcaráz

Doctor en Ciencias Forestales (doctor rerum silvaticarum), por la Universidad Técnica de Dresden, República Federal Alemana. Ex-Secretario técnico de la Comisión Especial sobre Cambio Climático en la Cámara de Diputados. Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno del Estado de Guerrero de enero a octubre de 2015.
Octavio Klimek Alcaráz
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