La implementación de la reforma en derechos humanos. Instrumentos para las personas y oportunidades para transformar el ejercicio del poder*

Categoría: El punto es, EPSI08
septiembre 1 2013

En un contexto nacional que a diario muestra la persistencia de casos de feminicidio, desaparición, tortura, asesinato, despojo y pobreza extrema –los casos que en su mayor parte se acumulan en los saldos funestos de la impunidad–, resulta complejo para los actores involucrados en los derechos humanos atraer la atención pública hacia la necesidad de fortalecer y desarrollar el mandato de la Constitución en esa materia.

La urgencia de atender esos casos específicos ocupa a miles de personas comunes, activistas, periodistas, defensoras y defensores, quienes se dedican visibilizar, litigar, investigar y denunciar las cuestiones que empeoran la situación de los derechos humanos en el país. Los obstáculos hacia estas luchas, que pocas veces derivan en sanciones, reparaciones y esclarecimiento, terminan por diluir la legitimidad de quienes, desde espacios de poder, convocan a un diálogo permanente para avanzar hacia una legislación de consensos.

La difundida noción de que reformar las leyes es irrelevante porque la vida de mexicanas y los mexicanos continúa sin mejoras sustanciales, junto con la desconfianza hacia los poderes de la Unión que elaboran y aplican las leyes, en todas las encuestas de opinión pública se acusa una disociación de las percepciones sobre la realidad social. Muchos esfuerzos por recuperar la dignidad de la acción política suelen desplomarse en el abismo entre lo que percibe la ciudadanía y el discurso de quienes ocupan los altos cargos públicos y de representación popular.

Por ello es que el éxito en las tareas para defender e impulsar la vigencia plena de la Reforma Constitucional de Derechos Humanos, promulgada el 10 de junio de 2011, dependerá en gran medida de la capacidad de los poderes para traducir sus preceptos en experiencias significativas y sus mecanismos en herramientas al alcance de todas las personas. No hay parámetro ni magnitudes imaginables para evaluar lo que se suele conocer como “voluntad política”; sin embargo, cada vez más personas están convencidas de que la ausencia de tal voluntad es uno de los factores más importantes para detener la falta de correspondencia entre la realidad cotidiana y los objetivos del orden jurídico.

A inicios de 2013, en los espacios parlamentarios se revelaron las paradojas e insuficiencias mencionadas a partir de dos hechos cuyo significado va más allá de un simple conflicto partidista o una anécdota sobre la impertinencia de algunos legisladores. Se trata de las propuestas de el diputado Francisco Arroyo Vieyra y el senador Raúl Cervantes, quienes presentaron sendas iniciativas para modificar la interrelación entre los derechos humanos contenidos en la Constitución y los tratados internacionales, en un retorno a un esquema de llana supremacía constitucional que fue rebasado al enriquecerse con los nuevos principios en 2011.

Amén de la gran cantidad argumentos desplegados en amplios sectores de la academia, de la sociedad civil, de los medios de comunicación y de algunos actores del Congreso, desde la misma presentación de estas iniciativas, los legisladores –como integrantes de un poder público– desatendieron el precepto constitucional que impide aprobar normas regresivas a derechos previamente reconocidos. En resumen, el proyecto de decreto en sí mismo ataca la progresividad, y su entrada en vigor haría nugatorios el principio pro persona y la interpretación conforme, afectaría gravemente los principios de universalidad, interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, y destruiría el bloque de constitucionalidad erigido a partir de la reforma integral de 2011.

Estos actos sintomáticos, bastante difundidos entre la clase política, constituyen también una oportunidad para responder preguntas relevantes que conlleven a una efectiva defensa, garantía y promoción de los derechos humanos. ¿Cómo convertir la reforma constitucional en una  cultura política y jurídica, en un código de conducta para los servidores y los funcionarios públicos? ¿Cuáles son los pendientes y cuál debe ser la ruta para que el nuevo paradigma de derechos humanos se extienda a todas las dimensiones de la sociedad y de la política? ¿Cuáles son las tareas de cada parte del Estado y de la sociedad que pueden conducir hacia tal fin? ¿Qué resultados prácticos deberíamos esperar para saber que avanzamos en el sentido correcto?

En general, consideramos que, mientras no arribemos a nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, y de ciudadanas y los ciudadanos entre sí, estas modificaciones a la Carta Magna significarían un sofisticado formalismo en el plano jurídico y una inadmisible simulación en el terreno político. Las acciones inmediatas deben apuntar hacia la creación de sujetos sociales que comprendan, se apropien y se beneficien de las normas protectoras de los derechos humanos. Ello de acuerdo con las aspiraciones y las necesidades particulares de cada grupo social, o incluso los sujetos de colectivos de derecho, como los pueblos indígenas y las comunidades.

Este objetivo requiere de la continuidad de la labor estratégica de organizaciones de la sociedad civil, componente que fue indispensable en la génesis de la reforma. Asimismo, cada institución del Estado debe asumir la responsabilidad propia para elaborar un plan hacia la implementación plena de la reforma constitucional en materia de derechos humanos.

Sin pretender desahogar una agenda de tarea incipiente y de suyo compleja, abordaremos tan solo un par de ideas sobre cómo podría encaminarse el proceso hacia la vigencia plena del paradigma de derechos humanos en los ámbitos legislativo y judicial.

En el poder Judicial debe valorarse la gran utilidad que implica el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, establecido definitivamente por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la resolución del expediente Varios 912/2010, el 14 de julio de 2011. De esta forma, la SCJN “deja de tener el monopolio en la interpretación de los derechos humanos, al existir una pluralidad de intérpretes del texto constitucional (donde se incluyen los derechos humanos de fuente internacional)”.1

Caracola. Técnica: Ensambles, pigmento negro/esmalte brillante. Medidas: 60 Ø x 20 cm. Año: 2013.

Caracola. Técnica: Ensambles, pigmento negro/esmalte brillante. Medidas: 60 Ø x 20 cm. Año: 2013.

La obligación de averiguar la norma más protectora, ya sea que provenga de una fuente nacional o de una internacional, implica toda una revolución de la cultura jurídica, libre del burocratismo y de la literalidad sin cortapisas. El reto es realizar un examen acerca de la compatibilidad de toda norma y acto de autoridad en cualquier etapa o momento.

Esta forma de control es fundamental para preservar el bloque de constitucionalidad y para establecer vasos comunicantes entre normas vigentes y las que potencialmente se aprueben, así como para establecer una hegemonía de las disposiciones que protejan los derechos humanos.2 Cuando la responsabilidad no sólo recae en el máximo tribunal, cualquier juez deberá observar al máximo el respeto a los derechos humanos, para lo cual es menester la profesionalización y adecuada supervisión. Por ello, deben destinarse recursos institucionales y financieros a los programas de formación y capacitación en la materia, como los que ya operan en el Instituto de la Judicatura Federal y otras instancias judiciales. De tal forma, pueden revocarse las inercias y resabios en juzgadores que se convertirían en artífices privilegiados de una nueva relación entre las autoridades y la ciudadanía.

Por otro lado, en el ámbito del Congreso, como se ha señalado, es indispensable establecer una agenda legislativa que revise la totalidad del marco legal y se aboque a una reforma integral para hacer efectivo el cumplimiento de los derechos humanos. Desafortunadamente, en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, la tarea preeminente de derogación y adecuación ha encontrado lamentables reticencias en distintos espacios parlamentarios.

Hemos señalado reiteradamente la necesidad de eliminar normas que resultan incompatibles con el nuevo régimen. Un ejemplo patente es la figura del arraigo penal en el artículo 16, que resulta contrario a la libertad personal, el debido proceso, la presunción de inocencia, entre otros derechos fundamentales señalados explícitamente en casi una decena de recomendaciones de órganos internacionales.3 El intento de efectuar una reforma para cancelar inmediatamente esta violación estructural a los derechos humanos naufragó ante una negociación precipitada e irreflexiva.

Otro caso destacado es el del fuero de guerra, que subsiste en diversas disposiciones del Código de Justicia Militar, a pesar de su franca oposición al artículo 13 de la Constitución y diversos derechos reconocidos en los tratados internacionales, como han señalado diversas sentencias que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Coidh) ha dirigido al Estado mexicano, así como tesis recientes de la Suprema Corte. Después de numerosas iniciativas, discusiones, exhortos y acumulación de más casos de impunidad, a casi cuatro años de la primera sentencia de la Coidh que ordenaba la reforma al fuero militar, el Senado retomará de nuevo la discusión en el segundo año de ejercicio de la actual Legislatura.

En síntesis, si el Legislativo se ahorrara el esfuerzo de discutir y desechar iniciativas regresivas, como las del diputado Arroyo y el Senador Cervantes, o se evitara emprender la lucha a contracorriente para reformar la Constitución de acuerdo a los estándares internacionales de Derechos Humanos que hace tiempo debieron haberse concretado, habría tiempo y energía disponibles para la implementación de la reforma constitucional. En ese sentido, resalta la iniciativa remitida en fechas muy recientes ante el Senado para reglamentar el artículo 1 de la Constitución por parte de la legisladora Angélica de la Peña, lo cual se orienta en la dirección correcta.

Por ahora no es posible extendernos acerca de las obligaciones del Ejecutivo para establecer políticas públicas integrales y transversales en el mismo sentido que hemos señalado. El diseño y la eficacia del Programa Nacional de Derechos Humanos darán elementos para evaluar a la actual administración en esa materia. Ello será inseparable de las propias atribuciones que en el ámbito del presupuesto, supervisión y control deberá ejercer el Legislativo.

Caracola. Técnica: Ensambles, pigmento negro/esmalte brillante. Medidas: 60 Ø x 20 cm. Año: 2013.

Caracola. Técnica: Ensambles, pigmento negro/esmalte brillante. Medidas: 60 Ø x 20 cm. Año: 2013.

Después de estas breves reflexiones, es posible delinear tres ejes simultáneos y progresivos hacia la implementación y realización plena de la reforma constitucional en derechos humanos. Cabe señalar que la participación estratégica de las organizaciones de la sociedad civil catalizará estos procesos; igualmente, el papel de las comisiones de derechos humanos debe orientarse a “fortalecer su autonomía y calidad moral para actuar como caja de resonancia de las exigencias ciudadanas en materia de derechos humanos”.4

El primer eje es la armonizar la legislación en su conjunto. Es indispensable que la sociedad demande al poder Legislativo que detecte y anule de inmediato las normas que no tienen ningún espacio en el nuevo paradigma normativo, y que el poder Judicial haga lo propio al invalidar disposiciones mencionadas, para lo cual la nueva ley de amparo provee novedosos instrumentos.

En el corto plazo es inevitable enfocarnos en la derogación de normas contradictorias con el bloque de derechos humanos, y aún resta un largo camino para diseñar y aprobar normas que impulsen un cumplimiento efectivo e integral de las aspiraciones inherentes a los derechos, en particular en lo relativo a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

El segundo eje está integrado por las instituciones en sentido amplio, como régimen, como sistema y como prácticas del ámbito estatal. Como ya se dijo, implica un gran reto difundir la idea de que la enunciación de las normas no es suficiente para que se consideren apegadas a la constitucionalidad y la convencionalidad. Igualmente, la transversalidad de las políticas públicas para prevenir potenciales violaciones a los derechos humanos requiere que el tema se coloque como una prioridad de Estado.

Finalmente, el tercer eje apunta hacia la transformación de la realidad social, económica y política. El impacto sistémico en la esfera social posibilitaría la construcción de una auténtica vida democrática que supere la “ciudadanía de baja intensidad” que han detectado como común denominador en Latinoamérica diversos estudios del PNUD.

En la medida en que el marco jurídico logre tener un impacto entre los valores y las conductas de la población, ella misma podrá avanzar hacia relaciones sociales más justas y equitativas. Tema que sin duda radica en la educación, ya que persisten estructuras no estatales que impiden el disfrute de los derechos. Las causas de la exclusión contra las personas indígenas o de orientación sexual diversa, así como la desigualdad de género, en buena parte provienen de actos de discriminación que ocurren en el hogar, en el trabajo y la escuela, donde el Estado hoy es francamente omiso.

El presente artículo, lejos de agotar los pendientes de la reforma constitucional, pretende plantear una posición que, consideramos, debe colocarse entre las prioridades de quienes integramos las fuerzas de izquierdas, dentro y fuera de los partidos políticos, y que deberían suscitar la unidad de los esfuerzos en una nueva etapa de la lucha por un México justo y equitativo.

(1) Ferrer Mac-Gregor, Eduardo. “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano” en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.). La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2011, p. 428.

(2) Cfr. Caballero Ochoa, José Luis. “Algunas implicaciones del nuevo sistema de interpretación sobre derechos humanos”, DFensor, revista de derechos humanos, Año XI, número 6, junio de 2013, México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, p. 41.

(3) Cantú Martínez, Silvano; Gutiérrez Contreras, Juan Carlos y Telepovska, Michaela (2013). La figura del arraigo penal en México. El uso del arraigo y su impacto en los derechos humanos, México, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C. – Unión Europea, Capítulo 5.

(4) González Placencia, Luis y Hernández, Mario Alfredo. “El papel de las comisiones de derechos humanos de cara a la reforma constitucional de 2011”, DFensor, revista de derechos humanos, Año XI, número 6, junio de 2013, México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, p. 29.

*Artículo escrito por Elena Tapia Fonllem & Iván Pedroza Reyes

 

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