El INE: una necesidad de la transición política de México

Categoría: El punto es, EPSI09
noviembre 1 2013

Si bien las reformas electorales de 1996 y de 2008 avanzaron en la construcción de la autonomía y fortalecimiento de los organismos electorales federales, habrá que recordar que no todas las elecciones en México son organizadas por el IFE y que éste ha sufrido un desgaste por la actuación de sus titulares en los comicios presidenciales de 2006 y 2012. Por su parte, las elecciones locales de muchos estados siguen en manos de organismos en los cuales la ciudadanización no existe más que como una mascarada, que a duras penas oculta la subordinación al gobernador en turno.

En las elecciones locales, particularmente las de 2010 y 2013, la evidencia de tal subordinación llegó a extremos intolerables. Entre muchos otros acontecimientos, sobresalen las autoridades y tribunales electorales de varios estados que negaron por consigna el registro a coaliciones opositoras o les pusieron mil trabas, que fueron omisas ante las denuncias de graves anomalías de las campañas priistas y el colmo: aquél presidente del Instituto Estatal Electoral de Baja California que desconoció, por sus pistolas, el Programa de Resultados Preliminares que él mismo había contratado, por el simple hecho de que reportaba cifras adversas al candidato priista a la gubernatura.

La transición política mexicana demanda un nuevo ciclo de reformas electorales que consolide la autonomía de los organismos y tribunales electorales, que haga valer en el ámbito estatal y municipal, los avances obtenidos en el sistema electoral federal, a la vez que implique una transformación que dote de nueva legitimidad a los organismos de carácter federal.

Esta necesidad está plasmada en el compromiso número 90 del Pacto por México, suscrito por las tres principales fuerzas políticas y el Presidente de la República, el 2 de diciembre anterior.

Órganos electorales subordinados al gobierno federal

Se debe tener presente que, durante muchos, muchos años, el sistema electoral mexicano fue un modelo de simulación. Si el régimen político se caracterizó como el de un partido de Estado, el sistema electoral, en el que el partido oficial era juez y parte, se conformó con normas y costumbres destinadas a legalizar decisiones tomadas en la cúpula del poder.

Las campañas no eran auténticas competencias por el voto, sino recorridos destinados a dotar de carisma al ungido por el Presidente en turno. Los cuadros del PRI que, naturalmente, defendían de los intereses de su partido y sus candidatos, simultáneamente se desempeñaban como funcionarios electorales.

En 1946, en el sexenio de Manuel Ávila Camacho y cuando el régimen de partido de Estado se encontraba en plena consolidación, se expidió la Ley Electoral Federal que estableció, por primera vez, la existencia de un organismo federal encargado de la vigilancia del proceso electoral: la Comisión Federal de Vigilancia Electoral.1

Dicha comisión se integraba por siete ciudadanos: dos comisionados del Poder Ejecutivo integrantes del gabinete presidencial, uno de los cuales era el Secretario de Gobernación, encargado de presidir la Comisión; dos comisionados del Poder Legislativo correspondiendo uno a cada cámara, un secretario que era el notario público más antiguo de la Ciudad de México y dos comisionados representantes de los partidos más importantes, designados de común acuerdo entre ambos o, a falta del consenso partidista, designados por los comisionados representantes de los Poderes.

Al menos seis de los siete integrantes de dicha instancia se identificaban con el Presidente y con el partido gobernante: los dos miembros del gabinete, los dos representantes parlamentarios, el representante del partido oficial… y el notario.

A partir de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, se generaba un control vertical de la estructura de las comisiones locales y distritales, las que se integraban reproduciendo la mayoría predeterminada en favor de los designios oficiales.

La aparición de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral cobra importancia porque formalizó, en la evolución de las instituciones político-electorales de México, la existencia de organismos electorales federales puestos bajo las órdenes del Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación.

La Ley Electoral Federal 1951, expedida bajo el gobierno de Miguel Alemán Valdéz, introdujo algunas modificaciones a este esquema organizativo y cambió la denominación del órgano electoral, el que entonces se llamó Comisión Federal Electoral, pero mantuvo esa característica esencial.2

La Ley Electoral de 1951 se aplicó en las elecciones presidenciales de 1952, un año después de haber sido expedida. Se declaró triunfador al candidato del PRI, Adolfo Ruiz Cortines. Un mitin organizado el 7 de julio de 1952, por los simpatizantes de Miguel Henríquez, postulado por la Federación de Partidos del Pueblo, que denunciaba el fraude electoral, fue disuelto violentamente y se canceló el registro legal a esta organización.3

En 1973 se expidió la Ley Federal Electoral que mantuvo el mismo esquema de tutela gubernamental sobre el proceso electoral. 4

Durante el gobierno de José López Portillo y como parte de la reforma política diseñada por Jesús Reyes Heroles, se expidió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.5

En la Comisión Federal Electoral se conservó el predominio oficialista, con la innovación de que se incrementó el número de partidos políticos al amparo de la figura del registro condicionado, aunque sus representantes en la misma no tenían derecho a voto.

El Código Federal Electoral, expedido bajo el gobierno de Miguel de la Madrid y que tan sólo fue vigente para la elección federal de 1988, tuvo como principal virtud la creación del primer tribunal electoral en México6. Por otra parte, introdujo el principio de proporcionalidad en la integración de los representantes de los partidos políticos nacionales a los organismos electorales.7

La Comisión Federal Electoral se conformó de la siguiente manera: un comisionado del Poder Ejecutivo que era el Secretario de Gobernación y que presidía la Comisión, dos comisionados del Poder Legislativo, un diputado y un senador y comisionados representantes de los partidos políticos en un número determinado por la proporción de la votación que cada uno obtuvo en la elección federal anterior.

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2007 – Figuras – Encausto sobre madera – 120 x 100 cm.

Así, el PRI contó con 16 representantes, el PAN con 4, el PMS (producto de la fusión del PSUM y del PMT con otras fuerzas políticas) con 2 y un representante de cada uno de los restantes partidos con registro definitivo: PPS, PDM, PFCRN y PARM.

Teniendo un total de 29 integrantes con derecho a voz y voto, el bloque oficialista contó con 19 votos asegurados, esquema que se repetía en los niveles local y distrital.

La caída del sistema con la que se consumó el fraude electoral de 1988, orquestado por el Secretario de Gobernación, Manuel Bartlett Díaz –hoy senador del PT y sedicente izquierdista–, determinó el fin de la efímera vida del Código Federal Electoral y la desaparición de la Comisión Federal Electoral. Luego de una reforma constitucional, producto de varios meses de negociaciones, en julio de 1990 fue aprobado por la Cámara de Diputados el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) con el apoyo de las diputaciones del PRI, PAN, PPS, PARM y PFCRN y el voto en contra de los diputados del PRD.

Nacimiento del IFE

En 1990, con el Copife, nació el Instituto Federal Electoral (IFE) como organismo encargado de la organización, desarrollo y vigilancia del proceso electoral federal.8

Apareció la figura de “consejeros magistrados” nombrados por la Cámara de Diputados mediante mayoría calificada o insaculación de entre las propuestas formuladas por el Ejecutivo federal y que debían cumplir el requisito de no militancia partidaria, lo que constituyó un avance hacia la autonomía de los órganos electorales.

Pese a ello, se puede afirmar que en su primera etapa, el IFE siguió subordinado al Presidente de la República, pues el Secretario de Gobernación ocupaba la presidencia del Consejo General del IFE y él mismo designaba al director del Instituto.

Una de las grandes limitaciones de las reformas electorales salinistas, efectuadas en 1990, 1991, 1993 y 1994, consistió en dejar prácticamente intacto el mando operativo del IFE en la estructura ejecutiva encabezada por militantes priistas que crearon

“…una burocracia profesional que será la encargada de ejecutar las decisiones de los organismos del IFE con el supuesto propósito de lograr una administración eficaz y neutral. Pero en México, la experiencia nos ha enseñado que la burocracia más eficaz no es necesariamente neutral en lo político.”9

La reforma electoral de 1996, misma que incluyó reformas constitucionales y del Cofipe, profundizó la ciudadanización del IFE, otorgó mayores poderes a los consejos del Instituto sobre el aparato ejecutivo del mismo, e instauró la revisión constitucional sobre los actos y resoluciones de los órganos electorales, así como la acción de inconstitucionalidad contra las legislaciones de los estados.

Por primera vez en la historia de los organismos electorales federales, el Secretario de Gobernación dejó de ser cabeza del organismo electoral federal.

Sin embargo, en la mayoría de los estados la independencia y la imparcialidad no pasaron por los organismos electorales locales, encargados de las elecciones de los gobernadores, diputados locales y ayuntamientos.

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Antecedentes del INE

Un antecedente lejano del Instituto Nacional Electoral (INE), para algunos insospechado, lo podemos encontrar en la propuesta de “cuarto poder electoral”, planteada por el movimiento Patria Nueva que intentó conformar Carlos A. Madrazo, a mediados de los años sesenta, cuando defenestrado de la presidencia nacional del PRI y antes de sufrir el extraño accidente que le quitó la vida, reivindicó la necesidad de quitar la organización de las elecciones al gobierno, como requisito indispensable para democratizar al país.10

Durante el último lustro del siglo pasado, en que se fue realizando la alternancia política en distintas entidades federativas y en los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, el PRD postuló la necesidad de proseguir el camino de la autonomía de los órganos electorales para romper el control que los cacicazgos políticos ejercen sobre las autoridades y tribunales electorales locales, así como para procesar medidas de racionalidad que, respetando la autonomía y particularidad de cada entidad federativa, tiendan a evitar la duplicidad onerosa de estructuras burocráticas y el dispendio que significan los procesos y campañas electorales en calendarios que distan de estar articulados conforme a un plan para renovar los poderes locales y federales periódicamente.  La plataforma de la coalición Unidos por México, conformada por el PRD y otros partidos para las elecciones federales del año 2000, postulaba la necesidad de una autoridad electoral autónoma, que lo mismo se encargara de organizar los comicios federales que los locales.

Más recientemente, en la mesa de negociaciones de la Reforma Electoral de 2007-2008, el PRD puso sobre la mesa la propuesta de Instituto Nacional Electoral. Aunque no se llegó a un acuerdo al respecto, quedó establecido, en el Artículo 116 de la Constitución, en su fracción IV, inciso d), que las autoridades locales pueden convenir con el IFE que éste organice las elecciones locales, lo cual constituye un acercamiento a esta propuesta.

Esta propuesta del PRD fue vinculada a la de una sola jornada nacional de elecciones cada tres años, misma que aunque no fue avalada como tal, sí avanzó al establecerse en la Constitución que las jornadas electorales de los comicios locales se agrupen, como ahora ya sucede, para realizarse el primer domingo de julio de cada año.

Por otro lado, nadie puede negar que el IFE, desde años atrás, realice ya actividades sustantivas y de gran trascendencia para las elecciones locales. Podemos mencionar dos de ellas:

1) Las listas nominales electorales, la cartografía seccional y la credencial para votar con fotografía producidas por el Registro Federal de Electores, son de uso común en los comicios estatales y municipales, tanto en las etapas preparativas de la elección, como durante la jornada electoral.

2) El IFE, en su carácter de administrador único de los tiempos del Estado destinados a la comunicación política en radio y televisión, es la autoridad que establece la distribución de los tiempos que corresponden a las autoridades electorales locales y a los partidos políticos en las contiendas estatales y municipales, aprueba las pautas de transmisión, recibe los promocionales y los notifica a los concesionarios y permisionarios de cada estado.

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Los argumentos en contra del INE

Desde el medio académico, desde algunas columnas periodísticas se han expresado opiniones en contra de esta propuesta.

En el rechazo se han unido los gobernadores priistas, legisladores de diversos partidos, así como la Asociación de Presidentes y Presidentas de los Institutos y Consejos Electorales de las Entidades Federativas, (APPICEEF).

Los argumentos en contra del INE se pueden resumir de la siguiente manera:

a) Que el INE implicaría más gasto electoral. Esta afirmación no es correcta. La operación del INE evitaría múltiples duplicidades que se dan en la función electoral al coexistir estructuras paralelas (federales y locales) y la dotaría de una mayor eficiencia en tareas como la definición del número, ubicación e integración de las mesas y casillas; la capacitación de los funcionarios de casilla y la educación cívica, la elaboración de la documentación electoral; la realización de los programas de resultados preliminares de los cómputos, la fiscalización de los gastos de los partidos políticos, etc., todo lo cual, sin duda, redundará en economías en las erogaciones destinadas por el Estado a la función electoral.

Para poner un ejemplo, en el año 2009, el gasto electoral fue de 20 mil 887 millones de pesos11. Este monto incluye un gasto de 14,014 millones de pesos que se erogaron en las elecciones federales de diputados efectuadas este año, además de 6,873 millones de pesos gastados en las elecciones locales efectuadas en 14 entidades en el transcurso del mismo año.

El gasto electoral federal en 2009 incluyó lo siguiente:

3 mil 632 millones de pesos por concepto de financiamiento público federal a los partidos políticos.

8 mil 350 millones de pesos en gastos de operación del Instituto Federal Electoral, dentro de los que se incluyen 3,500 millones de pesos que se destinaron al Registro Federal de Electores.

1,933 millones de pesos destinados a la Sala Superior y las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Por su parte, gasto electoral efectuado por las entidades federativas durante el mismo año, se compuso de la siguiente manera:

2,551 millones de pesos por concepto de financiamiento público estatal a los partidos políticos.

4,322 millones de pesos en gastos de operación de  los institutos electorales de las entidades.

No cabe duda de que la sinergia de los procesos redundará en un ahorro al evitar duplicidades y compactar estructuras organizativas y profesionales.

b) Que sería imposible un solo órgano nacional organizara las elecciones federales, estatales y municipales

Este argumento no es válido, puesto que el IFE ha organizado, cada tres años las elecciones generales en cada una de las más de 65 mil secciones electorales del país.

Las elecciones locales y municipales se realizan igualmente en las demarcaciones seccionales, utilizando, por cierto, la cartografía y las listas de electores producidas por el IFE.

Ello implica que los órganos locales y distritales del nuevo Instituto Nacional de Elecciones pueden perfectamente instalar las casillas electorales en las elecciones estatales y municipales, acopiar los paquetes electorales, tomar las medidas necesarias para que se difundan los resultados preliminares, se lleve  a cabo los cómputos y se expidan las respectivas constancias de mayoría y de representación proporcional.

c) Que el INE violaría la soberanía de las entidades federativas

Tampoco este argumento es pertinente. La soberanía, en el concepto de nuestra Constitución, está determinada por la soberanía popular. Recordemos que el Artículo 39 establece que la soberanía dimana del pueblo y a él se debe.

Si la función estatal electoral garantiza la expresión pura de la voluntad popular, mediante el sufragio libre y el respeto a los principios de imparcialidad, legalidad, equidad y profesionalismo, la soberanía de las entidades federativas ganará mucho de lo que pierde ahora con fraudes electorales, con el control gubernamental sobre los órganos encargados de la elección.

Esta propuesta se limita a establecer como competencia federal la organización de las elecciones populares, con el objeto de elevar la calidad democrática de los procesos comiciales y preservar de la mejor manera el bien supremo de los mismos que es el sufragio libre. La definición del número de integrantes de las legislaturas y de los ayuntamientos, las fórmulas de integración con base en los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, las fechas de la toma de posesión, la duración de los mandatos, así como otras reglas del régimen político de cada estado, seguirán siendo competencia de cada entidad federativa.

Por otra parte, habrá que recordar a quienes esgrimen este argumento, que el proceso legislativo que haría posible el surgimiento del Instituto Nacional Electoral depende de la aprobación de una reforma a diversos artículos de la Constitución federal y que, como es sabido, este tipo de reformas ameritan, para su aprobación, no sólo de la mayoría calificada de ambas cámaras del Congreso de la Unión, sino también requieren de la aprobación de la mayoría de las legislaturas estatales.

La implantación del INE, en el caso de fructificar esta propuesta, será no una violación a la soberanía de las entidades federativas, sino la genuina expresión de un acuerdo federalista.

(1) Ley Electoral Federal, 7 de enero de 1946.

(2) Ley Electoral Federal, 4 de Diciembre de 1951.

(3) Martínez Assad, Carlos, El henriquismo, una piedra en el camino, Martín Casillas Editores, México, 1982, p. 62.

(4) Ley Federal Electoral, 5 de enero de 1973.

(5) Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 30 de diciembre de 1977.

(6) Informe de actividades del Tribunal de los Contencioso Electoral Federal, proceso electoral 1987-1988, ed. Tribunal de los Contencioso Electoral

Federal, México, 1988.

(7) Código Federal Electoral, 12 de febrero de 1987.

(8) Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, julio de 1990.

(9) Gómez Tagle, Silvia, La frágil democracia mexicana: partidos políticos y elecciones, editorial GV, México, 1993, p. 137.

(10) Cruz Zapata, Raúl, Carlos A. Madrazo, Biografía política, ed. Diana, México, 1988, pp. 34-35.

(11) Mena Rodríguez, Marco A., ¿Cuestan demasiado las elecciones en México? El Instituto Federal en perspectiva, CIDE, México, 2010, en www.cide.edu/cuadernosdedebate.htm

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Rafael Hernández Estrada

Rafael Hernández Estrada

Estudió derecho laboral en la Universidad Obrera de México. Militante y fundador del Partido de la Revolución Democrática
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