Hacia una nueva etapa de la comisión nacional de hidrocarburos

Autor: Fluvio Ruíz
abril 21 2019

A raíz de la Reforma Energética de 2013-2014, el Estado mexicano dotó de nuevas facultades a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, con el objeto de fortalecer su capacidad de regulación ante la apertura a la inversión privada, nacional y extranjera, de los eslabones de la cadena de los hidrocarburos hasta entonces considerados estratégicos y, por ende, operados exclusivamente por Petróleos Mexicanos.

La primera acción relevante de la CNH, tras la reforma energética, fue coadyuvar técnicamente con la Sener para decidir los campos que, bajo la figura de asignaciones, se le dejarían a Pemex en la coloquialmente conocida como “Ronda Cero”. Posteriormente, la CNH realizó una serie de rondas licitatorias internacionales y otros procesos administrativos, que han dado como resultado que, a la fecha, la CNH tenga bajo su administración 111 Contratos de Exploración y Extracción de Hidrocarburos. De estos contratos, 103 fueron licitados en áreas contractuales, 3 son asociaciones en las que se licitó la participación de un socio para Pemex, 4 son migraciones de Pemex con socio y 1 es migración de Pemex sin socio.

La celeridad con la que el gobierno de Enrique Peña Nieto quiso implementar la reforma energética (en Brasil la Ronda Cero se hizo 4 años después de una reforma análoga y en México solo 9 meses después) llevó a la CNH a centrarse en la transparencia y agilidad para licitar y adjudicar contratos. Esto ha llevado a la CNH a desarrollarse en función de la organización de las licitaciones, descuidando su crecimiento institucional en materia de gestión de los contratos otorgados y, en consecuencia, dejando de lado un elemento crucial para maximizar la creación de valor de los hidrocarburos de la Nación. De hecho, conforme fueron dándose las licitaciones, las condiciones cuantitativas y cualitativas para la adjudicación de los contratos, se fueron modificando en favor de los operadores petroleros. Ahora bien, con la llegada del primer gobierno de izquierda en México, las políticas públicas en materia de hidrocarburos, sin duda, tendrán un sentido completamente distinto a las de los gobiernos anteriores, por lo que, conforme a la propia Ley de Órganos Reguladores Coordinados, las resoluciones que emita y las acciones que emprenda la CNH, deberán ajustarse a su nuevo entorno institucional. Esta coyuntura establece condiciones propicias para construir una nueva etapa en el desarrollo de la CNH, a partir de tres vertientes: normativa, administrativa y de vinculación con el sector.

Jessica Feldman

La hilvanada, serie Esferismo, óleo sobre lienzo, 150 x 170 cm.

Normatividad.- En esta parte sustantiva, es necesario revisar la normatividad actual puesto que el marco jurídico otorga facultades a la CNH, que se derivan de una concepción ideológica de lo que debe ser el diseño institucional del sector hidrocarburos, que ni es la más adecuada ni es compatible con la visión del actual gobierno. En este sentido, se propone modificar la Ley de Hidrocarburos para que sea el propio Pemex, conforme a los lineamientos que para el efecto emita su Consejo de Administración, quien decida sus alianzas, sin necesidad de que la CNH organice una licitación. También sería necesario modificar la misma Ley para que el crudo que corresponda al Estado mexicano en los contratos de producción compartida, sea comercializado por Pemex o alguna de sus empresas subsidiarias o filiales; de manera que la CNH ya no licitaría quien realiza esta labor en nombre del Estado (actualmente, la trasnacional Trafigura tiene el contrato de comercialización de este crudo). Por último, se debe retirar de la Ley la necesidad de que la CNH le dé una opinión favorable a la Sener, cuando esta pretenda darle una asignación a Pemex. Esta es una decisión de política pública, por lo que un órgano regulador no puede condicionarla y menos impedirla. Es el tipo de decisiones que son claramente responsabilidad de un gobierno surgido del sufragio popular.

En otro ámbito, es necesario modificar el marco jurídico para que la CNH pueda regular actividades de transporte y comercialización de hidrocarburos. Esto permitiría crear una regulación integral para maximizar el valor de los hidrocarburos, desde las reservas hasta el punto de venta final, así como una adecuada coordinación en la infraestructura común a diversos contratos. Así, se podría establecer un banco de calidad de hidrocarburos desde el punto de extracción al punto de venta.

Otro cambio que requiere la arquitectura institucional del sector, relacionado con la CNH, es lo relativo al Fondo Mexicano del Petróleo. La CNH es representante del Estado y responsable de la administración de los contratos. Ahora bien, para que dicha administración sea integral, debe incluir los aspectos financieros, así como la recepción y transferencia de los ingresos derivados de los contratos asignados. Actualmente, estas tareas son realizadas por el Fondo, generando una carga burocrática innecesaria, dispersión de esfuerzos y falta de integralidad en la gestión de los contratos. Sería congruente con la austeridad republicana del actual gobierno, evaluar la posibilidad de eliminar el cuerpo administrativo del Fondo, al tiempo que se modifican las reglas generales de utilización de los ingresos recibidos por el Fondo y se confiere a la CNH el manejo de los mismos.

Por otro lado, en algunos temas como la perforación de pozos, la CNH ha pretendido no solo decir qué deben cumplir las empresas petroleras sino establecer cómo hacerlo. De entrada, el hecho de pedir una autorización para perforar cada pozo genera una carga administrativa y retraso en el desarrollo de las actividades petroleras. Además, mucha de la regulación se ha establecido con un nivel de detalle que genera diversas interpretaciones que quitan certeza jurídica y administrativa a la operación de los contratos. Al establecer un nivel tan minucioso de detalle, el regulador termina siendo corresponsable de los resultados, con todo lo que eso implica en términos jurídicos.

Lo ideal es lograr un marco normativo que resguarde los verdaderos riesgos en materia de actividad petrolera y le dé al Estado elementos para exigir su responsabilidad a los Contratistas; pero sin que ello implique generar barreras y obstáculos a la actividad petrolera. Esta visión se encuentra prevista en el artículo 39 de la Ley de Órganos Reguladores Coordinados, que establece cuáles deben ser las prioridades de la CNH. En cuanto a las migraciones de las asignaciones a contratos, la CNH y otras autoridades, han diseñado un proceso excesivamente complejo, que ha llevado a que algunas migraciones hayan tomado hasta cuatro años para concretarse.

A la fecha, solo ocho asignaciones han migrado a través de los tres mecanismos que permite la Ley: asociaciones, migración de Pemex sin socio y migración de los llamados contratos incentivados de la reforma de 2008. Esto ha redundado en diferimiento de inversiones, pagos a los contratistas y al fisco superiores a los que hubiera podido haber hecho Pemex al migrar los contratos, y costos de oportunidad por concepto de reservas de hidrocarburos y producción incremental no realizada.

Dado que el conjunto de la normatividad emitida por la CNH adolece de una gran heterogeneidad, sería conveniente consolidar la regulación y homologarla para que, sin incumplir los mandatos que tiene este regulador, se dé certidumbre, transparencia y predictibilidad a las actividades petroleras. En particular a Pemex, cuyo nivel de actividad tiene el mayor impacto en la producción de hidrocarburos del país.

Administración.- Una tarea ineludible en esta nueva etapa de la CNH, es la implementación de un sistema o proceso de análisis, supervisión y auditoría de los contratos asignados, para asegurar la mejor gestión de los recursos petroleros de la Nación. Los principales objetivos de estos procedimientos serían: verificar el cabal cumplimiento de la Ley tanto en el proceso de asignación como en el contenido de los contratos otorgados; analizar las implicaciones jurídicas de que no se haya demandado un bono a la firma de los contratos de licencia asignados, a pesar de ser una contraprestación obligatoria en favor del Estado, conforme a la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos; asegurar el cumplimiento integral de los programas de trabajo, la ejecución de las garantías cuando sea el caso y la veracidad de los reportes de volumen y calidad de los hidrocarburos producidos.

Todo lo anterior, en función del objetivo general de obtener la información y aprendizaje necesarios para que el Ejecutivo decida si se realizan nuevas rondas licitatorias, bajo qué modalidades y condiciones contractuales, con qué procedimientos de asignación y siguiendo qué diseño regulatorio.

Asimismo, es necesario hacer de la CNH un órgano más eficiente en la revisión de los asuntos a su cargo y en el proceso de toma de decisiones sustantivas. Para ello debe revisarse qué temas operativos deben ponerse a consideración del Órgano de Gobierno y cuáles deben ser resueltos por la administración. En tal sentido, se recomienda fortalecer a las áreas técnicas y de administración de contratos para que los contratistas no tengan el pretexto de los retrasos administrativos y de decisión de la CNH, en la validación de sus Planes de Exploración, Evaluación y Desarrollo.

Es importante reforzar el área jurídica en materia de regulación y contratos, precisamente para consolidar tanto una normatividad mucho más sencilla y eficiente, como una adecuada asesoría jurídica para la administración de contratos. Se debe tomar en cuenta que dado que en el corto plazo no habrá licitaciones, entonces esta área puede apoyar a la administración de los 107 contratos asignados por la CNH en las rondas licitatorias.

Vinculación con el Sector.- Es urgente que la CNH establezca una relación constructiva con Pemex, en tanto que empresa productiva del Estado, fijando una agenda de prioridades para impulsar los proyectos de exploración y extracción que ha anunciado nuestra petrolera.

Una posibilidad en este sentido, sería la elaboración por parte de Pemex, de programas de migración de grupos de asignaciones, que serían sometidos a la consideración de la CNH. Esta propuesta implica la necesidad de reformar los lineamientos para clarificar la información que debería entregar Petróleos Mexicanos. Asimismo, se necesitaría reforzar el área administrativa de la CNH relacionada con programas, así como elaborar los lineamientos para regular el proceso de aprobación de dichos programas.

Uno de los puntos nodales para una mejor vinculación de la CNH con el sector, es su relación con la ASEA (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente). Pareciera necesaria la celebración de convenios de coordinación y colaboración entre la CNH y la ASEA con el objeto de  hacer más eficientes los procesos de supervisión en las asignaciones y áreas contractuales. De esta manera, se podría verificar mejor que Pemex y los demás operadores realmente respetan la normatividad. Más aún, se debe informar a la sociedad el grado de cumplimiento de las obligaciones por parte de los operadores, tanto de aquellas de naturaleza técnica, como las relacionadas con el desarrollo social, el contenido nacional y la protección al medio ambiente.

En todo caso, en cada etapa de los proyectos, se deben revisar o establecer los mecanismos de coordinación necesarios entre las autoridades involucradas y la CNH para garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales contraídas por los operadores.

En paralelo, es importante que la CNH defina con las empresas petroleras, una agenda de los temas estructurales que deben ser atendidos en el corto y mediano plazo para lograr un mayor nivel de reservas y producción de hidrocarburos en México, acorde a lo señalado en el artículo 39 de la Ley de Órganos Reguladores Coordinados, el cual establece con claridad las prioridades en el desarrollo de las actividades petroleras del país.

Jessica Feldman

Joy, serie Move, técnica mixta, 120 x 120 cm.

Con la implementación de una estrategia integral que comprenda el replanteamiento de la CNH en sus vertientes normativa, administrativa y de vinculación con el sector, la Comisión iniciará una nueva etapa en su desarrollo y consolidación como un Órgano Regulador Coordinado, con una agenda coherente con la política petrolera, cuyos primeros trazos han sido ya establecidos por la Presidencia de la República. Estos primeros indicios muestran que se busca establecer las condiciones para impulsar, en el corto y mediano plazo, el incremento de la producción de hidrocarburos y de la tasa de restitución de nuestras reservas petroleras.

En estas circunstancias, la Comisión Nacional de Hidrocarburos podría dejar de ser percibida como un ente que acota y mina las facultades del Ejecutivo en materia petrolera, para pasar a ser considerada como un organismo estratégico en la consecución de los objetivos que fije el Estado en el Plan Nacional de Desarrollo y demás instrumentos de planeación derivados del mismo.

 

 

 

Fluvio Ruíz

Fluvio Ruíz

Doctor en Economía del Petróleo en la Universidad de Soborna de París, Francia. Ex consejero profesional del Consejo de Administración de Pemex.
Fluvio Ruíz
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