Guardia nacional: ¿política de estado o militarización disfrazada?

Día con día, mes con mes, los medios de comunicación nos informan sobre enfrentamientos entre delincuentes y fuerzas del orden, homicidios colectivos, fosas clandestinas. Que éste fue el mes más violento, el proceso electoral más violento, el año más violento, el sexenio más violento… Esta es una realidad que los mexicanos hemos introyectado y que nos ha hecho perder la capacidad de asombro y empatía, conduciéndonos a normalizar esta violencia en nuestra cotidianeidad. Como ejemplo, podemos decir que el proceso electoral nos dejó un saldo de 137 políticos asesinados en 26 estados de la República. En el mes de noviembre de 2018 ocurrieron 2,750 homicidios, de los cuales 64 fueron feminicidios y la violencia de género sigue en aumento; el total delincuencia y el total del sexenio fue de más de 124 mil. El gobierno lopezobradorista no inicia mejor, tan sólo en los dos primeros meses, han sido asesinadas 3,538 personas y se ha cometido un feminicidio cada 160 minutos.

Es ante esto, que los últimos tres del último año de gobierno del Presidente Peña fue de 31,285 personas muertas por la titulares del Poder Ejecutivo Federal han pretendido legar a la Nación cuerpos policiacos o militares que enfrenten a la delincuencia y le arrebaten el control territorial que le permite la operación criminal. Calderón creó, por decreto, el Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal1, dependiente directamente del Presidente de la República, cuya misión fue

…proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en tareas de restauración del orden y seguridad pública, en el combate a la delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la nación, para lo cual contará con los recursos humanos, materiales, técnicos, tecnológicos, tácticos y estratégicos, que le permitan cumplir con tales misiones…

Peña Nieto, en campaña, prometió un nuevo cuerpo policiaco, integrado por 40 mil elementos,

Yo estoy proponiendo la creación de una… como se denomine es lo de menos, pero partamos de la idea que sea una gendarmería nacional, precisamente con el apoyo de los militares que prestan esta labor de seguridad pública.2

Esta aspiración se materializó y nació la Gendarmería, contando con 5 mil integrantes. Se creó por Decreto el 22 de agosto de 20143, con una reforma al Reglamento de la Policía Federal. En ella, se especificaba que a la  Gendarmería correspondería

…generar condiciones de seguridad pública, mediante el despliegue operativo que realice… ante la presencia de la delincuencia organizada o al alto índice delictivo, que amenacen la vida, la libertad, la integridad o el patrimonio de los ciudadanos…

No obstante, su actuación no resultó efectiva y no tuvo ningún impacto para la disminución de los índices delictivos, según lo reportó la Auditoría Superior de la Federación4, la violencia siguió en aumento y no hubo ningún cuerpo policial, federal o estatal, que le hicieran frente, por lo que la presencia militar en las calles del país no sólo no disminuyó sino que se incrementó hasta llegar a setenta mil integrantes del Ejército y la Marina Armada, desplegados en territorio nacional.

Como observamos, ni la aspiración de heredar a la posteridad un cuerpo policiaco es nueva ni tampoco que en éste participen militares. Es por ello que no nos sorprendió la intención crear una guardia nacional militarizada ni su aprobación avasallante por el grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados, desoyendo las voces de la oposición, de la sociedad civil y la academia. La iniciativa de reforma que pretendía modificar trece artículos constitucionales, fue presentada el 20 de noviembre del 2018. En ella, se creaba el cuerpo de Guardia Nacional que, si bien se encontraba administrativamente adscrito a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, sería la Secretaría de la Defensa Nacional quien determinaría los mecanismos de ingreso, promoción, capacitación, permanencia y ascenso de sus integrantes y dirigiría operativamente sus actividades, quedando al mando del nuevo cuerpo, cuyos integrantes, adicionalmente, se encontrarían sujetos a la disciplina y justicia militares.

Jessica Feldman

Reborn, óleo sobre tela, serie Move, 120 x 160 cm.

Se establecía también la facultad del Titular del Ejecutivo Federal para ordenar, reglamentar y disponer de las policías y de los cuerpos de seguridad privada de las entidades federativas para que pudieran operar fuera de sus territorios. El régimen transitorio determinaba que la guardia nacional se integraría como lo habría anunciado el Presidente de la República con los integrantes de las policías federal, naval y militar; que, estos dos últimos conservarían sus rangos y jerarquías, exceptuándolos del cumplimiento del artículo 129 constitucional, es decir, de la prohibición de actuar en tiempo de paz, al tiempo que desaparecía la Policía Federal. En esencia, esta iniciativa proponía la creación de un cuerpo militar que atendiera los problemas de seguridad pública. Dos elementos resultaban interesantes en esta iniciativa. Por un lado, el reconocimiento de la jurisdicción plena de la Corte Penal Internacional y, por otro, la prohibición expresa para que las personas detenidas fueran trasladadas o resguardadas en instalaciones militares. De ellos, únicamente se conservó éste último en la versión final.

El día 20 de diciembre de 2018, un mes después de presentada la iniciativa, la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados emitió un dictamen en el cual, con algunas variaciones, se conservaron los elementos esenciales de esta Guardia Nacional. Sería un cuerpo militar dedicado a labores de seguridad pública, sujeto a la disciplina y jurisdicción militares pero adscritas a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Este dictamen sería votado en la sesión del 22 de diciembre, previo a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2019.

Sin embargo, la presión de las organizaciones, la protesta de los expertos y la falta de consenso entre las fuerzas políticas obligaron a la Junta de Coordinación Política a diferir esta votación e implementar un proceso de parlamento abierto que convocó a múltiples organizaciones de la sociedad civil, la academia y organismos internacionales de derechos humanos. La mayor parte de ellos coincidieron en que la militarización de la seguridad pública no ha sido una política que haya dado resultados, que se requieren de mecanismos de construcción y fortalecimiento de las instituciones policiales y ministeriales y que continuar con las medidas de confrontación territorial con la delincuencia organizada únicamente incrementarán los índices de violencia en nuestro país.

Derivado de este ejercicio y de un proceso de negociación política, se hicieron algunas modificaciones que se incorporaron al dictamen en una adenda durante un período extraordinario celebrado el 16 de enero de 2019. En estas modificaciones, se establecía una doble jurisdicción para los integrantes de la Guardia Nacional, ya que los delitos cometidos en ejercicio de sus funciones serían conocidos por la autoridad civil y las faltas y delitos contra la disciplina militar serían conocidos por las autoridades militares. Adicionalmente, se determinaba que la Guardia Nacional, sería “una institución policial de carácter y dirección civil… responsable de las tareas de seguridad pública…” pero que contaría con una Junta de Jefes de Estado Mayor, integrada por las Secretarías de la Defensa Nacional, Marina y Seguridad y Protección Ciudadana. Si bien se especificaba que ésta última formularía el programa sectorial nacional, la Secretaría de la Defensa era la responsable de diseñar la operación e implementar la estructura jerárquica, la disciplina, el régimen de servicios, los ascensos, las prestaciones así como el cumplimiento de responsabilidades y tareas, reforzando nuevamente el carácter militar del cuerpo.

Esta nueva versión fue la que se votó en la Cámara de Diputados, siendo aprobada por una mayoría calificada de 362 votos en pro, 119 en contra y 4 abstenciones. No podemos dejar de mencionar que esta mayoría calificada resultó de múltiples negociaciones paralelas para la transferencia artificial de votos que, posteriormente se corroboraría, estaban siendo comprados por Morena. Es en estos términos que la Minuta llega a la Cámara de Senadores para iniciar su análisis. Debemos señalar que, en la Cámara revisora la correlación de fuerzas es diversa y resulta necesario entrar en una verdadera negociación política para alcanzar la mayoría requerida en las reformas constitucionales. Es por ello importante recordar que

La creación de la Guardia Nacional tal como fue aprobada por la Cámara de Diputados no dejó satisfecho al presidente Andrés Manuel López Obrador quien consideró que es una reedición de la Policía Federal que no logró consolidarse.

“Prácticamente va a quedar igual, como si fuese una reedición de la Policía Federal, que ya sabemos que no funcionó… por eso estamos hablando de la Guardia Nacional, pero no es para cambiarle de nombre”, dijo…5

El 20 de febrero, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos Segunda de la Cámara de Senadores aprobaron un dictamen a la Minuta enviada por la Cámara de Diputados, sin cambios. Esto generó la molestia de los integrantes de los grupos parlamentarios de oposición que, en bloque, abandonaron esta sesión de comisiones. El desencuentro, no obstante, generó un proceso acelerado de negociación cuyos resultados fueron diametralmente opuestos. Entre ellos, podemos resaltar que los integrantes de la Guardia Nacional no estarán sujetos a la jurisdicción militar debido a que ya no se modifica el artículo 13 constitucional; en el artículo 21, se establece que las instituciones de seguridad pública, incluyendo a la Guardia Nacional, serán de carácter civil. Se crea esta institución policial como parte de la Federación, adscrita a la Secretaría del ramo de seguridad pública, cuyos integrantes se regirán por una doctrina policial.

Es decir, la Guardia Nacional es un cuerpo policiaco federal, civil y profesional, que formará parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, eliminando casi todas las disposiciones en las que los diputados le inferían un carácter militar a este cuerpo. En el mismo sentido, adicionalmente, se ordena que el Congreso emita una Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, una Ley Nacional del Registro de Detenciones junto con la ley orgánica de la propia Guardia y las correspondientes reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

No obstante los notables avances en la naturaleza jurídica de este nuevo cuerpo policiaco, existen algunas disposiciones en el régimen transitorio que resultan de preocupación. En el segundo artículo transitorio se determina que, de manera inicial, la Guardia Nacional se constituirá con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval, disponiendo al propio tiempo la disolución de la Policía Federal. Determina también que existirá una “instancia de coordinación operativa interinstitucional formada por representantes de las secretarías del ramo de Seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina”. Esta instancia de coordinación operativa interinstitucional vino a sustituir a lo que, en el texto aprobado por los diputados, era una Junta de Jefes de Estado Mayor. Aunque no queda bien determinada la función de esta instancia, porque todo quedará definido en la propia legislación secundaria, sí podemos decir que el diseño podría responder a un Estado Mayor conjunto que, en los hechos orientaría la acción de esta nueva corporación y de las Fuerzas Armadas, bajo el mando civil de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.

El artículo transitorio que ha causado mayor controversia es, sin duda alguna, el artículo Quinto en el que se dispone la permanencia de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública durante los siguientes cinco años, de “manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. Aún y cuando compartimos la incomodidad de que, desde el texto constitucional se autorice a las Fuerzas Armadas al desempeño de estas labores, también debemos señalar que negar que en la actualidad lo están haciendo constituye un despropósito, por decir lo menos. Lo que sí podemos resaltar es que, de ahora en adelante, las corporaciones policiales estatales y municipales deberán realizar un esfuerzo importante para lograr su profesionalización y consolidación, porque este plazo será, al menos por ahora, improrrogable.

Una de las cuestiones que más preocupó durante la discusión en la Cámara de Diputados fue que las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina definirían y establecerían la estructura jerárquica, régimen de disciplina, de cumplimiento de responsabilidades y tareas y de servicios, el ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones, formalizando con ello el carácter militar de la institución, sin embargo, el dictamen aprobado por los senadores determinó que las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina participarían en el diseño de estos procesos y que éstos “podrían estar homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada permanente”, con lo cual se eliminó la determinante que preveía que serían estas Secretarías quienes los diseñarían e implementarían. Al mismo tiempo, se prevé que, en un máximo de 180 días, se elabore un diagnóstico y un programa para el “fortalecimiento del estado de fuerza y las capacidades institucionales de sus respectivos cuerpos policiales estatales y municipales”, estableciéndose la obligatoriedad de destinar los recursos necesarios en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a partir del ejercicio fiscal 2020, programa de cuyo avance, los Ejecutivos locales deberán informar al Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Estas modificaciones produjeron una insólita unanimidad a favor en la Cámara de Senadores y una unanimidad práctica en la Cámara de Diputados. Adicionalmente, en un rápido proceso, la totalidad de los Congresos aprobaron esta reforma en dos semanas, obteniendo uno de los mayores respaldos políticos que no se habría producido en la historia reciente, en consecuencia, la declaratoria de Constitucionalidad se produjo el 14 de marzo. En los días intermedios, hubo diversas declaraciones del Presidente de la República y del Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, señalando que, en primer término, se destinaría un presupuesto de 15 mil millones de pesos y que tendría un total de 150 mil integrantes. Asimismo, indicaron que, explícitamente, no estaba prohibido que un militar o un marino fuera nombrado en la dirección de esta nueva corporación. Debemos señalar que, si bien no está explícitamente prohibido, la reforma sí señala que éste es un cuerpo civil, bajo dirección civil, por lo tanto, esto deberá establecerse con claridad en las leyes secundarias.

Jessica Feldman

Bordado, serie Esferismo, óleo sobre lienzo, 28 x 28 cm.

El diablo está en los detalles

Como dice el refrán, el paso más delicado se encuentra frente a nosotros. Será en el momento del análisis y discusión de las leyes secundarias que observaremos, realmente, la verdadera intención gubernamental respecto a la naturaleza de la Guardia Nacional. El Presidente saludó y se dijo contento respecto a las votaciones en el Congreso de la Unión y en las legislaturas locales, sin embargo, este amplio respaldo político se debe, principalmente, al cambio de naturaleza jurídica que se produjo durante las discusiones y no a la propuesta presidencial en sí misma, diametralmente opuesta. El reto, entonces, se encuentra en el diseño institucional que deberá aprobarse en la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza y la Ley Nacional del Registro de Detenciones.

En relación a la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, debemos señalar que, en consonancia con el texto Constitucional, este cuerpo deberá ser civil, tener una dirección civil y una organización civil. Esto pasa por señalar cuáles serán los requisitos para el nombramiento del Director o Directora General que deben establecer un mínimo de experiencia en asuntos de seguridad pública pero también la limitación de que un militar o marino en activo puedan ejercer el cargo y, en el caso de que se encuentren en retiro o con licencia, que la separación sea, al menos, de cinco años. Debemos señalar que esta medida puede resultar discriminatoria sin embargo, también debemos decir que el nombramiento de militares al frente de las instituciones de seguridad pública ha sido uno de los elementos que, paulatinamente, han militarizado la seguridad pública en los niveles estatal y municipal, por ello estamos convencidos de que, la propia naturaleza constitucional del cuerpo y el amplio respaldo político recibido debiera compeler al Titular del Ejecutivo Federal para no caer en esa tentación. En el mismo sentido, deberá prohibirse que la Guardia Nacional pueda establecer convenios de cooperación o contratos de compra, para entrenamiento y provisión de tecnología con empresas que hayan sido señaladas por violaciones a los derechos humanos, principalmente con las Compañías Militares Privadas.

Otro elemento peligroso que puede modificar la naturaleza de la Guardia es la configuración de la instancia de coordinación interinstitucional y la determinación de sus facultades; en este caso, el Congreso deberá situar al representante de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana como quien encabece la instancia y, adicionalmente, que ésta únicamente tenga la posibilidad de proponer, a los titulares de los tres cuerpos, las estrategias de coordinación, los operativos y las acciones que podrían llevarse a cabo, sin que ninguna de las representaciones tenga una facultad ejecutiva ni se encuentre supeditada a ninguna otra.

Entre los elementos que debieran estar presentes en esta Ley Orgánica, debe favorecerse que la mitad de los integrantes de la Guardia Nacional sean mujeres y que se les proporcionen las mismas oportunidades de ingreso, ascenso y permanencia en la corporación. En el mismo sentido, todos los integrantes deberán estar capacitados en materia de tratamiento a víctimas con perspectiva de género como primeros respondientes y, de la misma manera, deberá existir una división operativa que se encuentre destinada a la disminución y prevención de la violencia feminicida. Es decir, la Guardia Nacional deberá contar con cuerpos especiales y especializados en materia de violencia de género.

 

A los principios rectores que deben regir la actuación de las y los integrantes de la Guardia Nacional, además de los ya establecidos en la Constitución, deberán integrarse, en relación con el respeto a los derechos humanos, la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia, la progresividad, la máxima publicidad, la dignidad de las personas, la perspectiva de género y el enfoque diferencial y especializado. Estos principios garantizarán que, al momento de actuar como primeros respondientes, los integrantes de la Guardia Nacional no cometan violaciones a los derechos humanos o revictimicen a quienes tengan que auxiliar.

 

La esperanza popular en el cambio ha dado un fuerte aliento reflejado en el altísimo nivel de aprobación del Presidente de la República y esto genera un amplio nivel de expectativas. La clave del éxito de López Obrador en esta materia se centrará, entonces, en la efectividad que tenga la operación de la Guardia Nacional para disminuir la violencia y la incidencia delictiva. En donde los anteriores han fracasado, él tiene su máxima prueba.

 

Sin embargo, operativamente, ¿cuáles deberán ser las características que este nuevo cuerpo policiaco deberá tener para poder constituir un efectivo instrumento en contra de la delincuencia? En primer término, la Guardia Nacional deberá alcanzar el número prometido de 150 mil integrantes, debido a que, un número menor no podrá conseguir los objetivos del despliegue territorial ofrecido, porque ahí es justamente donde Peña Nieto no pudo lograrlo. Otra limitante será, sin duda alguna, el presupuesto que deba destinársele. Hasta el momento, no sabemos cuánto costará la creación de este cuerpo, dado que nunca se hizo un estudio de impacto presupuestal esperemos que se realice previo a la aprobación de las leyes secundarias. Sin embargo, lo que sí sabemos es que la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública y su transferencia a la Secretaría de Gobernación en el año 2013, costó al pueblo de México poco más de 10 mil millones de pesos, con lo que estaríamos prácticamente agotando los 15 mil prometidos por López Obrador.

El reto de la profesionalización de sus integrantes tampoco es menor y aunque únicamente hemos escuchado anuncios respecto a la creación de una Universidad de Seguridad Pública, no existe ningún proyecto concreto, aunque su implementación tampoco la garantizaría, es por ello que deben realizarse acciones efectivas que sí lo hagan. Un elemento que debe tomar en consideración el gobierno lopezobradorista es que, pretendiendo homologar la disciplina y la capacitación a las militares, lo que buscan es que, en la Guardia Nacional se introyecten los mismos valores y se tenga la misma lealtad que en el Ejército Mexicano, desfavoreciendo la infiltración de la delincuencia organizada y la deserción, sin embargo, es menester señalar que esta lealtad proviene del prestigio histórico de la propia institución castrense del cual carece la Guardia Nacional. En el mismo sentido, debemos mencionar que mucha de esta lealtad se genera a partir de los altos beneficios de seguridad social de los que gozan los militares y marinos; beneficios que le cuestan a la Nación muchos miles de millones de pesos en becas, servicios médicos y vivienda sólo por mencionar algunos, dinero que López Obrador no tiene disponible gracias a los inmensos recursos destinados a los programas clientelares. Es esta la razón de que el Presidente le encomiende al Ejército tareas de constructor inmobiliario y de aeropuertos, entre otras que le generarán ingresos adicionales.

En conclusión, podemos afirmar que, si bien la reforma constitucional que crea la Guardia Nacional establece los parámetros convencionales de un cuerpo policiaco de naturaleza civil, también debemos hacer un llamado de atención para que las tentaciones autoritarias encaminadas a que la Guardia Nacional sea una extensión más del Ejército Mexicano que tenga carta blanca en materia de seguridad pública, no se vean concretadas en la legislación secundaria. Tenemos la oportunidad de establecer una política de Estado, profesionalizando a las instituciones de seguridad pública o podemos perder nuevamente la oportunidad, con lo cual, probablemente, también perdamos al país y a sus instituciones democráticas. Como lo señalábamos, el diablo está en los detalles.

 

1  https://bit.ly/2uzqcqW

2  https://bit.ly/2TFCtnS

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4 https://bit.ly/2WBYYfw

5  https://bit.ly/2ROOACg

 

 

 

 

 

Victoria Livia Unzueta Reyes

Victoria Livia Unzueta Reyes

Doctora en estudios políticos europeos y euroamericanos por la Universidad de Turín, It., especialista en temas de seguridad nacional y asesora parlamentaria.
Victoria Livia Unzueta Reyes
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