Guardia Nacional policía color verde olivo

Categoría: El punto es, EPSI39
diciembre 12 2018

Históricamente, la Guardia Nacional formó parte de las tres Fuerzas Armadas que, junto con la Armada de México y el Ejército Nacional, gozaron de vida propia en nuestro texto constitucional desde 1824 y que se encargaban de la defensa exterior y la seguridad interior del territorio nacional. De acuerdo al diseño institucional decimonónico, cada uno de estos cuerpos castrenses tenía una naturaleza jurídica y operacional diversa, de tal manera que la Armada vigilaba los mares, el Ejército se encargaba de la protección del territorio interno de la República, ambas bajo el mando del Presidente y tenían carácter permanente; en contrapeso del poder central de la Federación, la Guardia Nacional constituía una Fuerza Armada que se encontraba al mando de los gobernadores y servía para el control de los conflictos dentro de los estados, como una agrupación militar no permanente que se movilizaba a partir de los ciudadanos que se encontraban enlistados y con un objeto preciso. No obstante, las tres Fuerzas Armadas tenían entrenamiento militar, actuaban con base en los principios de la disciplina militar y se encontraban sujetas al fuero de guerra e, incluso, podemos encontrar, en la última mitad del siglo XIX, durante el período de profesionalización del Ejército Mexicano, un tránsito importante entre los integrantes de las tres fuerzas armadas, es decir, soldados de la Guardia Nacional que pasaban a servir al Ejército o a la Armada o, viceversa.

Fue durante el Maximato, gracias a las tendencias centrípetas que fortalecieron a la figura presidencial de frente a unos cada vez más debilitados –y supeditados– gobernadores, que la operación de las Guardias Nacionales en las entidades federativas fue debilitándose y, no obstante las disposiciones constitucionales, éstas desaparecieron paulatinamente. Lo anterior, definitivamente favoreció el poder presidencial y dejó a los estados sin uno de los instrumentos fundamentales que garantizaban la defensa de sus ciudadanos, no obstante, las referencias constitucionales se mantuvieron pero, a partir de la consolidación del régimen revolucionario, no encontramos más que resabios de las guardias nacionales.

Plan Nacional de Paz y Seguridad

Es por todo lo anterior que, cuando en su momento escuchamos a quien hoy detenta la primera magistratura de nuestro País hablar de revivir a la Guardia Nacional, en primera instancia, pensamos en una mala broma, en ignorancia o, en el mejor de los casos, en una lamentable confusión. La primera noticia que tuvimos de la pretensión del hoy Presidente Constitucional para la creación de la Guardia Nacional fue el 04 de enero del 20171 cuando, aún como precandidato de su partido Morena a la Presidencia de la República, presentó una serie de propuestas en diversas materias. En aquella ocasión, López Obrador señaló que

sin descuidar otras tareas, otras funciones del Ejército, de la Marina que tiene que ver con la defensa nacional, se pondrá el énfasis en la seguridad pública, se integrará esta Guardia Nacional, no se requiere para ello de reforma constitucional2

Puntualizó que se integrará a policías, marinos, soldados y se utilizará experiencia, equipos, instalaciones, se garantizará la tranquilidad con esta Guardia Nacional.  Esta información la reiteró cuando, justamente un año después, el 4 de enero de 2018, el entonces candidato presidencial presentara su “Proyecto de Nación 2018- 2024”3, en donde explícitamente señalaba que la creación de la Guardia Nacional implicaría la participación de 214,156 soldados y 55,574 marinos para proyectar el retiro paulatino de las fuerzas armadas en zonas de alto riesgo.

Esta situación, pensamos entonces, sería absolutamente imposible de llevar a la práctica dado que López Obrador se encontraba hablando de que el total de integrantes de ambas fuerzas armadas pasarían a formar parte de la Guardia Nacional, lo cual convertía en una falacia la afirmación relativa a su retiro paulatino de los militares de las calles de nuestro país.

Una vez pasado el proceso electoral y reconocidos sus resultados de manera institucional, el 29 de septiembre pasado4, durante la conmemoración del aniversario del 2 de Octubre de 1968, en un mitin en la plaza de Tlatelolco en Ciudad de México, quien ahora es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas anunció la creación

a nivel nacional con apoyo del Ejército, de la Marina y de la Policía Federal, vamos a unir a estas corporaciones en una Guardia Civil Nacional, donde se va a limitar el uso de la fuerza y se van a garantizar los Derechos Humanos,

dando un giro más prudente a su afirmación y acercándonos a la realidad que hoy vivimos.

Muchas fueron las contradicciones que surgieron al interior del equipo cercano del presidente electo, principalmente entre Olga Sánchez Cordero, propuesta para la titularidad de la Secretaría de Gobernación, Alfonso Durazo, propuesto para ocupar una revivida Secretaría de Seguridad Pública, y el propio López Obrador, principalmente en el tema de las políticas de seguridad. Entre otras cosas, se organizaron los foros Escucha, con el objeto de que las víctimas de la violencia cotidiana en nuestro país acudieran a aportar su experiencia al diseño de las políticas en la materia, lamentablemente, éstos fueron suspendidos sin mediar justificación alguna, dejando un amargo sentimiento entre quienes esperaban participar.

La espera por fin terminó y el 14 de noviembre pasado, el Presidente electo presentó su Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-20245 el cual, sin ser un plan ni contener objetivos mínimos, estableció los primeros parámetros en relación con las acciones a tomar y anunció que se realizarían las reformas constitucionales que fueran necesarias para su implementación. Específicamente, en relación con la creación de la Guardia Nacional, Alfonso Durazo expresó que

…actualmente sólo se cuenta con la Policía Federal (PF) y la Policía Ministerial para combatir a la delincuencia. Aunque también existen las policías estatales y municipales, lo cierto es que existe descomposición en ellas. No obstante, la PF no es una institución consolidada, ya que de las 40 mil personas que laboran en ella, sólo la mitad se encuentra desplegada en campo…Decidimos apoyarnos en las Fuerzas Armadas, buscar la unidad Conformar esta Guardia Nacional integrando a la Policía Militar, a la Policía Naval y a la Policía Federal en una sola corporación: en la Guardia Nacional. Esa fue la decisión que tomamos…

El Plan, en el punto 8 inciso B) señaló que a la Guardia Nacional se encomendaría la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública y el combate a la delincuencia en todo el país. “Los efectivos provendrán de las policías Militar y Naval…” a los que se capacitará académica y prácticamente y “estará dotada de la disciplina, la jerarquía y el escalafón propios de las Fuerzas Armadas”. Después de hechas públicas estas afirmaciones, la conclusión lógica de los ciudadanos fue que las políticas de seguridad pública del próximo gobierno continuaría con la militarización de la seguridad en nuestro país, todo ello en medio de la discusión por la que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley de Seguridad Interior, normatividad que pretendía la legalización de la actuación militar en materia de seguridad pública6.

Cabe señalar que un elemento prácticamente inexistente en este Plan son las instituciones de seguridad pública estatales y municipales, no se hace referencia a ellas ni a cómo la Federación se coordinará con las entidades federativas, de las que únicamente se señala que

a cada una de las 266 regiones en que se ha dividido el país, se destinarán otros tantos destacamentos de la Guardia Nacional para la prevención, investigación, detención y presentación de detenidos ante el Ministerio Público… En cada una de esas regiones la coordinación general recaerá en la autoridad civil de más alto rango que asista a la reunión. Las coordinaciones estarán formadas por un representante del Gobierno Federal y uno de la Fiscalía General, el mando militar regional, autoridades locales y municipales, un ministerio público y personal acreditado de la Fiscalía de Derechos Humanos, así como miembros voluntarios de la sociedad civil y autoridades locales y municipales…,

supeditando en los hechos a las autoridades estatales al gobierno federal, olvidando las atribuciones constitucionales que tienen tanto las entidades federativas como los municipios en materia de seguridad y estableciendo una centralidad militar peligrosa para los fundamentos del Federalismo mexicano.

Muchas son las propuestas de López Obrador que generaron amplias discusiones en la sociedad. El perdón y la amnistía a los delincuentes y los corruptos así como la de la limitación de la autonomía constitucional del Fiscal

Yolanda Quijano

En el cruce del Norte y el Sur, litografía intervenida por la artista, 0.70 X 0.50.

General de la República, regresando al nombramiento presidencial, apenas detenido con éxito por las organizaciones de la sociedad civil en el hoy extinto sexenio de Enrique Peña Nieto entre otras, fueron aquellas que más reacciones provocaron. No obstante, de todas las propuestas que López Obrador ha hecho en materia de seguridad, la de la Guardia Nacional constituye uno de los elementos más graves que se haya puesto a consideración de las y los legisladores, dado que inserta en el texto constitucional una serie de propuestas encaminadas a la distorsión de la naturaleza jurídica de las Fuerzas Armadas –Guardia Nacional incluida–, trastoca los principios fundamentales del Federalismo Mexicano y elimina, de tajo, la posibilidad de que se inicie un proceso de construcción de instituciones policiales y de procuración de justicia que nos permitan superar la grave crisis humanitaria en la que nos encontramos sumidos.

Dos han sido los momentos que han signado, hasta ahora, la política en materia de seguridad del gobierno de López Obrador. El primero, con la aprobación de las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que establece el diseño institucional que nos rige. La iniciativa de estas reformas fue inscrita el 18 de octubre, dictaminada y aprobada el 13 de noviembre y enviada a la Cámara de Senadores la cual la devolvió con observaciones el 27 de noviembre, mismas que los diputados aprobaron el mismo día de su recepción. En general, lo que podemos observar en esta nueva ingeniería institucional es una grave tendencia a la centralización y control directo por parte del presidente, de algunas de las actividades neurálgicas de la administración pública: la comunicación social, las adquisiciones y contratación de obras y servicios, toda la actividad jurídica de las dependencias y, por supuesto, el control central del manejo de todos los programas sociales, correrán a cargo de los funcionarios de la Oficina de la Presidencia o del círculo más cercano de López Obrador.

En materia de seguridad, se habría anunciado con bombo y platillo, la recreación de la Secretaría de Seguridad Pública, creada por Fox y extinguida por Peña Nieto, sin embargo, lo que fue aprobado por el Congreso supone una superposición de actividades de seguridad pública, de seguridad nacional y de protección civil en una sola dependencia gubernamental, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana que, hasta ahora, tampoco queda claro cómo funcionará. Lo que pudimos observar fue que a la Secretaría de Gobernación se le extraen todas las funciones de seguridad, sin importar su naturaleza jurídica o la importancia del lugar en que se sectoricen. Es el caso, por ejemplo, del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública que, ya en el sexenio calderonista, había estado sectorizado en la Secretaría de Seguridad Pública, bajo el mando de Genaro García Luna y que marcó el principio de la debacle de la Procuraduría General de la República que, en los hechos, quedó supeditada a esta dependencia. El día de hoy que discutimos sobre la necesidad de dotar de una verdadera autonomía a la Fiscalía General de la República, estamos cometiendo el mismo error de 2009. En el mismo caso se encuentra el Consejo de Seguridad Nacional que funge como coordinador de las acciones de todas las dependencias con competencias en la materia y, en consecuencia, una secretaría que no tiene esas capacidades, afirmamos, únicamente entorpecerá la implementación de las operaciones. Los anteriores constituyen únicamente dos ejemplos de los múltiples traspiés que podemos encontrar en estas modificaciones, lo que sí queda claro es que, en materia de seguridad, el gobierno de López Obrador no tiene claridad de los conceptos que signan la naturaleza jurídica de las instituciones ni de las estrategias que deberá implementar a través de éstas.

El segundo momento, se produjo el 20 de noviembre pasado cuando fue inscrita, en la Cámara de Diputados, la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos7, signada por el Grupo Parlamentario de Morena y por la que se crea, constitucionalmente, la Guardia Nacional que, al ser una reforma constitucional evita el error cometido con la Ley de Seguridad Interior. Numerosas fueron las afirmaciones de los funcionarios y legisladores del nuevo gobierno relativas a afirmar el carácter civil de la Guardia Nacional, ya que se conformará con Policías militares y navales, pero policías al final de cuentas, no obstante, consideramos se debe realizar un examen más acucioso. Debemos explorar, en consecuencia, cuáles son las funciones de las Policías Militar y Naval para dilucidar el entuerto. Según la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, la Policía Militar es un Cuerpo Especial8 que tiene a su cargo

coadyuvar a la conservación del orden y a la vigilancia del cumplimiento de las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones militares de carácter disciplinario, dentro de las Unidades, Dependencias, Instalaciones y áreas del terreno pertenecientes al Ejército y Fuerza Aérea o sujetas al mando militar del Comandante, bajo cuyas órdenes opere9,

entre otras. Es decir, sus actividades son internas y la única disposición que previene la actuación fuera de sus cuarteles es la relativa a las acciones en situación de desastre.

Policia Militar

En el caso de la Marina Armada, la situación es la misma, sin embargo, la Policía Naval, como cuerpo de servicios, no tiene su origen en la Ley Orgánica sino en un Acuerdo del Secretario de Marina del 8 de marzo del año 201610. En este Acuerdo se señala que se creó el Batallón de Policía Naval con sede en Ciudad de México teniendo

como misión brindar seguridad y protección, dentro y fuera del Edificio sede de la Secretaría de Marina y a las instalaciones navales que le sean asignadas; proporcionando al interior seguridad militar y mantener el régimen interno, y al exterior para cumplir la misión y atribuciones de la Armada de México, en tareas que le ordene el Cuartel General del Alto Mando, en apoyo a las autoridades civiles en disturbios, actos tendientes a obstaculizar, bloquear o atentar contra las citadas instalaciones; así como para atender contingencias por desastres naturales

y sus integrantes provendrían de los Batallones de Infantería de Marina. Como podemos observar, las tareas asignadas son, al igual que en el caso del Ejército, básicamente internas y la interacción con el exterior es para la protección de sus instalaciones y atención de emergencias por desastres naturales.

Ahora, analicemos la iniciativa en comento, recordando que todas son disposiciones constitucionales. En primer término, es menester señalar que en ningún lugar de la iniciativa se especifica que la Guardia Nacional es un cuerpo armado de carácter civil, muy al contrario, en el artículo Cuarto Transitorio, se indica que “los miembros de la Policía Militar y Naval que sean asignados a la Guardia Nacional, conservarán sus rangos, así como las prestaciones conferidas a su nivel jerárquico”. Más aún, en la adición de un párrafo décimo segundo al artículo 21, expresamente se señala que

El Ejecutivo Federal en el ámbito de sus atribuciones, a través de la dependencia del ramo de seguridad, deberá elaborar los planes, estrategias y acciones en materia de seguridad, para que, a su vez, la dependencia del ramo de la defensa nacional y las demás que correspondan instrumenten las que les competan,

lo cual tiene dos consecuencias muy importantes: la primera, que la Secretaría de la Defensa Nacional se encuentra supeditada al mandato de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana en materia de seguridad —lo que nunca ha sucedido—  y que, sectorialmente, la Guardia Nacional responde al Ejército, es decir, se trata de un cuerpo armado que desarrollará labores de seguridad pública, dada la situación de su origen constitucional. Adicionalmente, debemos señalar que la iniciativa, en su artículo Segundo Transitorio dispone la desaparición gradual de la Policía Federal al facultar al Titular del Ejecutivo Federal

Marina Nacional

para emitir las disposiciones de carácter general que estime necesarias, con el fin de que las funciones previstas en el artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, sean asumidas, en lo que corresponde, por la Guardia Nacional, con la gradualidad que permita asegurar la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros…,

eliminando con ello la única institución civil de carácter policial del gobierno federal.

Además de la evidente militarización de la seguridad pública que ha mostrado no tener más resultado que el incremento de la violencia en los últimos dieciocho años, lo que nos ha conducido a una crisis humanitaria, tres cuestiones nos preocupan de manera adyacente. La iniciativa plantea una reforma a la fracción VII del artículo 89, referente a las facultades del titular del Ejecutivo Federal, que el Presidente pueda

ordenar, disponer y reglamentar a través de la dependencia correspondiente, a las policías auxiliares de las entidades federativas que operen fuera de sus propias entidades, así como a los cuerpos de seguridad privada debidamente autorizados por la Federación, de conformidad con la ley respectiva; asimismo obtener y manejar la información de los Sistemas de Comando y Control

lo cual, sin duda, constituye una violación flagrante a la soberanía de los estados y viola el Pacto Federal en todos sus términos.

En relación a las reformas correspondientes a los artículos 13 —en las que se señala que los integrantes de la Guardia Nacional se encontrarán sujetos a la jurisdicción civil ordinaria— y 123 Apartado B fracción XIII párrafo tercero –en las que se indica que

el Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como a los miembros de la guardia nacional en lo que resulte aplicable, las prestaciones a que se refiere el inciso f ) de la fracción XI de este apartado—,

se establece una diferenciación peligrosa entre los militares y marinos en activo y quienes, de nuevo ingreso, pertenezcan a la Guardia Nacional —una suerte de militares de primera y de segunda— debido a la sujeción jurisdiccional y a las prestaciones que se les otorguen.

En último lugar, pero no por ello menos preocupante, de manera adyacente a la discusión legislativa de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República11, en donde no se establece de manera específica, en su estructura la existencia de un cuerpo de Policía Ministerial, que auxilie al Ministerio Público en el desarrollo de sus investigaciones, resultan entonces de enorme relevancia las facultades que se le conceden a la Guardia Nacional en el primer párrafo del artículo 21, en donde se señala que “tratándose de conductas que presuntivamente puedan ser delitos del orden federal, la Guardia Nacional podrá actuar como auxiliar del Ministerio Público Federal, bajo su conducción y mando…” dado que, en caso de no dotarse a la Fiscalía General de un cuerpo policíaco, estaríamos ante el escenario de que una policía militar realice tareas de investigación penal.

De tal envergadura fueron las protestas por las pretensiones de esta iniciativa que, inclusive, el representante en México del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU, expresó a la Cámara de Diputados que

la ONU-DH manifiesta de manera firme y respetuosa su especial preocupación por la pretensión de crear una Guardia Nacional en la forma y con las funciones que le asigna la iniciativa. Los organismos internacionales de derechos humanos han expresado desde hace años su preocupación por el empleo de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. En este sentido, de aprobarse la iniciativa en los términos presentados, la Guardia Nacional consolidaría el paradigma militar en materia de seguridad (mismo que no ha disminuido la violencia); reduciría los incentivos para la profesionalización de las corporaciones civiles; inhibiría el fortalecimiento de las capacidades de las autoridades locales; se continuaría con un sistema sin los adecuados mecanismos de rendición de cuentas; y supondría un grave riesgo para la vigencia y el pleno respeto de los derechos humanos de la población.

Todas las preocupaciones expresadas, condujeron al ahora Presidente Constitucional, apenas dos días después de presentada la iniciativa12, a expresar que ésta sería sometida a consulta pública –instrumento por demás cuestionado–— el 21 de marzo de 2019… La iniciativa ya se encuentra en el Congreso… Al tiempo…

 

 

1 https://lopezobrador.org.mx/seguridad/

2 Énfasis añadido.

3 https://bit.ly/2BK38dA

4 https://bit.ly/2PaEIgR

5 https://bit.ly/2DL2kaD

6 La discusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se produjo en los días 13 y 15 de noviembre de 2018, centrándose en tres aspectos fundamentales: la falta de atribuciones expresas del Congreso General para legislar en materia de seguridad interior, el fraude a la Constitución al pretender encubrir labores de seguridad pública como de seguridad interior y las irregularidades en el procedimiento legislativo para su aprobación.

7 https://bit.ly/1hJzqD7

8 https://bit.ly/2U4m9hV

9 Ídem, artículo 109. Las funciones adicionales de la Policía Militar son:

I. Custodiar y proteger los Cuarteles Generales, Instalaciones y otras Dependencias del Ejército y Fuerza Aérea; II. Organizar la circulación, dirigir el tránsito de vehículos y personas y controlar a los rezagados; III. Custodiar, evacuar y controlar a los prisioneros de guerra, custodiar a las prisiones militares y a los procesados y sentenciados; IV. Cooperar con los órganos especiales en la averiguación y prevención del espionaje, sabotaje y demás actividades subversivas; V. Vigilar el cumplimiento de las medidas para garantizar la seguridad física de las personas, de la información y de las instalaciones; y VI. Cuando reciba órdenes de las autoridades militares competentes: A. Proteger a las personas y a la propiedad pública y prevenir el pillaje y el saqueo en los casos de emergencia; B. Auxiliar a la Policía Ministerial Militar.

10 https://bit.ly/1QILg0d

11 La iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República se aprobó el 15 de noviembre de 2018 en la Cámara de Senadores y, al momento de escribir estas líneas se espera que, en la Cámara de Diputados, sea aprobada en la primera quincena del mes de diciembre.

12 https://bit.ly/2Bql78u

 

 

Victoria Livia Unzueta Reyes

Victoria Livia Unzueta Reyes

Doctora en estudios políticos europeos y euroamericanos por la Universidad de Turín, It., especialista en temas de seguridad nacional y asesora parlamentaria.
Victoria Livia Unzueta Reyes
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