Fracasa Reforma Financiera en el Campo

agosto 1 2018

Introducción

Al segundo día de gobierno de la administración de Enrique Peña Nieto, las principales fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión construyeron un acuerdo político nacional llamado Pacto por México, con el que asumieron el compromiso de llevar a cabo un conjunto de reformas y acciones en torno al fortalecimiento del Estado mexicano, la democratización de la economía y la política, y la participación de los ciudadanos en el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas.

Entre los compromisos que formaron parte del acuerdo está el de “transformar la banca y el crédito en palanca de desarrollo de los hogares y empresas”, y se pretendió materializarlo con el paquete de iniciativas de Reforma Financiera, que el Ejecutivo federal presentó a la Cámara de Diputados, y el cual fue aprobado prácticamente sin modificaciones y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2014.

Ante la expectativa generada por las reformas de gran calado, como fueron caracterizadas por sus protagonistas, a cuatro años de la entrada en vigor resulta oportuno valorar la participación de la banca en el financiamiento de las actividades productivas del sector rural y caracterizar los primeros resultados y tendencias que se observan, frente a los objetivos que dieron sustento a la reforma financiera de 2014, que por lo demás constituye un balance preliminar de la política de financiamiento de la administración de Enrique Peña Nieto.

Reforma Financiera de 2014

El 10 de enero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras” (Diario Oficial de la Federación, enero 10 de 2014). El paquete de iniciativas que culminaron con la publicación de este decreto fue presentado por el Ejecutivo federal como de “Reforma Financiera”, el cual se compuso de reformas y adiciones a 34 leyes que regulan al sistema financiero mexicano, y que tuvieron como propósito “transformar la banca y el crédito en palanca de desarrollo de los hogares y empresas”1.

Las modificaciones que se realizaron al Código de Comercio facilitan en adelante el cobro de créditos y la ejecución de garantías, por lo que se elimina la discrecionalidad del juez respecto al plazo para llevar a cabo las notificaciones y se reducen los plazos previstos para celebrar la audiencia de admisión de pruebas. Las reformas a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito permiten ahora la aplicación de los valores dados en prenda al pago de la obligación garantizada, sin necesidad de procedimientos de ejecución o resolución judicial.

Con estas reformas se superó uno de los argumentos centrales de la banca comercial con el que justificaban su escasa participación en la colocación crediticia del campo, pues argüían que la falta de certeza jurídica y el retraso en los procesos mercantiles tanto para el cobro de créditos como para la ejecución de garantías en casos de incumplimiento, ocasionaban altos costos de operación que hacían inviable el financiamiento a actividades con altos riesgos, como las que caracterizan al sector agropecuario.

Debe recordarse que otro argumento con el que la banca comercial se excusaba de su escasa presencia en el sector rural consistía en que había un ambiente de competencia desleal, debido a que la participación de la banca pública en primer piso inhibía la intervención de otros actores.

Este argumento dejó de tener sustento a finales del año 2002 con la liquidación de los 13 bancos que conformaban el sistema Banrural y la posterior creación de la Financiera Rural (ahora Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero –FND–). A partir de aquel momento las instituciones de la banca comercial, junto con los intermediarios financieros no bancarios, se constituyeron prácticamente como los únicos oferentes directos de crédito a los productores del campo.

Sin apartarse del modelo puesto en marcha con la liberalización financiera de 1989, la reforma financiera de 2014 buscó eliminar los factores que desalentaban la participación de la banca comercial en el financiamiento del sector y adecuar los principios de operación de la banca de desarrollo para que cumpliera de mejor forma con su función de fomento2.

Desempeño de la banca comercial

La premisa que subyace en la orientación de la política de financiamiento es que el principal oferente de servicios financieros para el desarrollo nacional y el bienestar, debe ser la intermediación financiera privada (banca múltiple e intermediarios financieros no bancarios), debido a que, en teoría, se especializa en reducir riesgos y costos relacionados con la intermediación y en movilizar el ahorro y financiamiento.

La reforma del 10 de enero de 2014 armonizó, entre otros aspectos, el marco jurídico para agilizar el cobro de créditos y la ejecución de garantías en caso de incumplimiento, aspectos en los que la banca comercial se excusaba para no incrementar su participación en el financiamiento de proyectos de riesgo. Eliminados los obstáculos, se esperaría observar tendencias consistentes y sostenidas de una banca comercial verdaderamente protagonista en la prestación de servicios financieros y palanca de desarrollo de los segmentos de población y productores que tradicionalmente han sido excluidos, en donde el comportamiento conservador que históricamente la ha caracterizado sería cosa del pasado. Los resultados nos marcan otra realidad.

Desde la crisis de diciembre de 1994, la intermediación financiera privada redujo considerablemente su participación en el financiamiento de la economía del país; de representar el 31.5 % del PIB en 1994, en el año 2003, descendió hasta un 8.0 %, su punto más bajo. A partir de ese año comienza una lenta recuperación para llegar en 2017 a 17.8 %, con lo que está lejos aún de los niveles de penetración financiera que tenía hasta antes del llamado error de diciembre. En el sector agropecuario el repliegue de esta banca es aún mayor, pues en 1993 siete de cada 100 pesos de crédito se destinaban al financiamiento del sector, mientras que en 2017 son dos de cada 100 (gráfica 1). De hecho, desde 2006, cuando detiene su caída, mantiene un franco estancamiento que no llega a alterarse en los años de vigencia de la reforma financiera.

 

La relación crédito/PIB es una de las medidas de penetración financiera más utilizadas para dimensionar la participación del crédito en el crecimiento económico. Al emplear esta relación se observa con mayor claridad el desempeño de la banca comercial en el financiamiento de la economía del país en su conjunto y el contraste con respecto al sector agropecuario; mientras que de 2003 (año del nivel más bajo de esta medida) a 2017 la recuperación de la penetración financiera en la economía nacional ha registrado un crecimiento de 9.7 puntos porcentuales, en el sector agropecuario registró apenas 0.11 puntos de crecimiento; es decir, nada.

En este indicador tampoco se registra variación importante por efecto de la reforma, pues como se puede observar en la gráfica 2, la tendencia de crecimiento del crédito total de la banca comercial como proporción del PIB es suave y continua desde el comienzo de la recuperación, sin que se registre un salto significativo después de 2013; en tanto que el crédito agropecuario se mantiene deprimido.

 

Desempeño conservador

Al revisar el financiamiento otorgado por subsector de actividad, se observa que la colocación de crédito de la agroindustria registra una tendencia consistente y sostenida al alza, pues a diferencia de la atención conservadora que ha dado la banca comercial al sector primario, la actividad agroindustral se ha beneficiado de un tratamiento preferencial al registrar desde el año 2001 una tendencia positiva en el volumen de crédito, como se muestra en la gráfica 3. Este comportamiento sugiere que la banca comercial ha reorientado sus prioridades de negocio debido a que, en el año 2000, de cada 100 pesos de financiamiento a las actividades agroalimentarias3, 56 se 3 Comprende a la actividad agropecuaria y agroindustrial. destinaban a la actividad agropecuaria y 44 pesos a la agroindustrial. Ahora en 2017 la relación es de 60 pesos a la agroindustria y 40 a la agropecuaria.

En el periodo de revisión también es notable el cambio de tendencia al interior del sector agropecuario, al destacar el crecimiento de la derrama crediticia en el subsector pecuario. Tradicionalmente, el agrícola había concentrado los mayores recursos de la banca comercial, a partir del periodo de Felipe Calderón se observa una tendencia que impulsa la actividad pecuaria, situación que se mantiene en el presente al concentrar el 53.5 % del total del crédito de esta banca al sector agropecuario.

Se destaca, por lo escaso, el volumen de crédito a las actividades de la caza y pesca y la silvicultura, pues en 2017 se estima en 3.4 y 0.9 %, respectivamente, con respecto al total canalizado al agropecuario.

Desequilibrio regional

En el ámbito regional4, el Noroeste del país capta la mayor parte de la derrama crediticia de la banca comercial: alrededor del 58.1 % se canaliza a esta región, que se distingue por ser la región productiva más importante del sector agropecuario. En ella se encuentran nueve de los 10 municipios del país que generan mayor valor agrícola (SIAP, 2013) y participa con el 38.2 % del total de las exportaciones de ganado en pie a Estados Unidos al cierre de 2017 (SIAP, 2018). El Norte concentra el 28.8 %, el Occidente 9.9 %, el Sureste 2.2 % y el Sur con el 1.1 por ciento.

Tenemos una mejor comprensión de lo dramático de la disparidad regional cuando simulamos el caso en que todas las unidades de producción con actividad productiva recibieran crédito de la banca comercial; las que se asientan en la región Noroeste recibirían un promedio anual de 125,917.9 pesos, mientras que las del Sur obtendrían apenas 2,365.9 pesos (ver gráfica 4).

 

El desempeño conservador que profundiza el desequilibrio regional es resultado del criterio con que opera esta banca al buscar la máxima rentabilidad económica de corto plazo y bajo riesgo, por ello los recursos se dirigen a las regiones más desarrolladas, donde hay mayor probabilidad de recuperación y los proyectos son de menor riesgo. Este proceso constituye un círculo vicioso, porque limita el crecimiento y el desarrollo de entidades generadoras netas de ahorro y polariza aún más el desarrollo regional.

Pareciera que este resultado es lógico, dado el carácter de la banca comercial; no obstante, es importante recordar que la banca de desarrollo cuenta con un programa de descuento para que la banca comercial proporcione crédito a los productores con proyectos que presentan riesgo a la inversión pero que pueden ser detonantes de desarrollo tanto de regiones deprimidas, como de pequeños productores.

Del total de los recursos crediticios que la banca comercial canaliza al financiamiento de las actividades agroalimentarias, sólo una cuarta parte es de los propios bancos. En cambio, la mayor parte proviene del fondeo de la banca de desarrollo, que, además de proporcionarlos con un interés blando, ofrece también el servicio de garantía, con lo que la operación del crédito de la banca comercial prácticamente no incurre en riesgo. Como se observa en la gráfica 5, la participación de la banca comercial con recursos propios tiende a reducirse, lo cual es contrario a lo que buscan los instrumentos de la banca de fomento: incentivar una mayor participación de las instituciones de crédito privadas en el financiamiento de las explotaciones agropecuarias del país.

Al igual que los otros resultados que se han revisado de la participación de la banca comercial en el financiamiento del sector agropecuario, la proporción del fondeo de la banca de desarrollo tampoco se observa en la tendencia un contraste en el antes y después de la reforma financiera de 2014.

En el presente, las instituciones de fomento son el principal soporte de crédito en el sector. La banca comercial no sólo ha disminuido su participación, sino que además ésta se mantiene en volúmenes estrechos.

Este resultado expresa uno de los problemas centrales del financiamiento al sector, cuya manifestación se observa en que prácticamente el único esfuerzo por apoyar las oportunidades productivas lo realiza la banca de desarrollo. La banca comercial, por su parte, sólo participa en el negocio de la intermediación.

Para explicar esta situación, veamos el caso de cómo operan los créditos con recursos de los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA). Por normatividad, FIRA maneja la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE a 28 días) para todos sus fondeos. No obstante, la tasa de interés se ajusta al nivel del productor y tipo de crédito, y se puede pactar tanto créditos a tasa fija como variable. Para efectos prácticos, podemos decir que la tasa de interés de los créditos de FIRA puede ser de hasta 10% anual. Esta tasa no es la que obtiene el productor solicitante de crédito, porque FIRA opera en segundo piso, lo que implica que la atención a productores se realiza a través de los intermediarios financieros bancarios y no bancarios. Éstos son los que determinan libremente la tasa de interés que efectivamente aplican a créditos otorgados a los productores, sin que tengan algún tipo de restricción que les milite el cobro de interés y comisiones de los créditos que otorgan con los recursos de FIRA. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha determinado en las auditorías realizadas al ejercicio del gasto público, que los bancos cobran a los productores de entre 20 y 30 puntos porcentuales adicionales a la tasa con que obtienen los recursos de FIRA (ASF, 2013). Es decir, por el solo hecho de tomar dinero de FIRA (fondos públicos) y entregar el crédito a productores del campo los intermediarios financieros privados obtienen de ganancia entre el 20 y 30 % en cada crédito que otorgan, sin que incurran en riesgo porque también hacen uso de la garantía que otorga FIRA.

Conclusiones

  La reestructuración del sistema financiero mexicano se basó en el principio de que la intermediación financiera debía ser realizada fundamentalmente por agentes privados, debido a que en teoría se especializan en la reducción de riesgos y costos, lo que les permite movilizar el ahorro, evaluar proyectos, manejar el riesgo, asignar recursos, facilitar las transacciones y colaborar con los emprendedores en el aprovechamiento de las ventajas derivadas de las economías de escala. La banca de desarrollo sólo debía ser complementaria a la función sustantiva de la banca privada. La revisión de los resultados de la operación de crédito de ambas bancas en el sector agropecuario demuestra que este no ha sido el caso, pues la banca comercial redujo drásticamente su participación, mientras que desde la década pasada las instituciones de fomento financiero se erigen como el actor central en el financiamiento de la actividad productiva en el medio rural.

  La penetración financiera de la banca comercial en el financiamiento del sector agroalimentario pasó del 3.51 % en 1994, a 0.59 % en 2005, su nivel más bajo, y en 2017 se sitúa en un 0.93 %. La evolución de este indicador muestra que la actividad productiva del campo no es atractiva para la banca privada, ya que además de registrar una tendencia negativa, su operación se concentra en las regiones más desarrolladas y en actividades donde hay mayor probabilidad de recuperación. Así, la política de financiamiento tampoco logra su propósito de incentivar la participación de la banca comercial para el desarrollo de las oportunidades productivas en las regiones con atraso económico y en las unidades de producción con menor desarrollo relativo.

  Con base en lo que se ha señalado, se puede sostener que la reforma financiera del 10 de enero de 2014 no ha logrado materializar a la banca privada como el principal actor de la intermediación financiera pese a que se adecuó el marco regulatorio conforme a sus exigencias históricas; tampoco la reforma ha logrado modificar el desempeño conservador en la operación del crédito, al mantener su atención en los espacios económicos del sector agropecuario más desarrollados, con lo que se profundiza la desigualdad y el desequilibrio entre regiones del país y al interior de ellas.

Por los resultados observados es evidente que por sí mismo el mercado no brindará los servicios financieros que requiere el campo para superar los desequilibrios regionales y la desigualdad que predomina la realidad rural. Es necesario, entonces, una deliberada voluntad materializada en estrategias que considere a las formas y escalas de producción agrícola existentes en el campo mexicano, sin exclusión de alguna de ellas, mediante el diseño de políticas diferenciadas de largo plazo, acordes con sus características productivas, su carácter multifuncional y la diversidad regional.

 

1 Compromiso 62 y 63 del documento Pacto por México.

2 El presidente Peña Nieto señaló en su Exposición de Motivos del decreto 4, correspondiente a la Reforma Financiera: “Actualmente el mandato de la Banca de Desarrollo establece que en el desenvolvimiento de sus funciones se debe preservar y mantener su capital, lo que ha dado lugar a que se inhiba el otorgamiento del crédito al confundir una restricción que se debe imponer al cumplimiento de su mandato para buscar una gestión prudente de los recursos públicos encomendados…”

3 Comprende a la actividad agropecuaria y agroindustrial.

4 Se emplea la regionalización de FIRA, es como sigue: Noroeste: Sonora, Sinaloa, Baja California y Baja California Sur. Norte: Nuevo León, Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Durango. Occidente: Jalisco, Aguascalientes, Guanajuato, Michoacán, Querétaro, Nayarit, Colima, San Luis Potosí y Zacatecas. Sur: Puebla, Veracruz, Oaxaca, México, Hidalgo, Morelos, Guerrero, Tlaxcala y Ciudad de México. Sureste: Yucatán, Chiapas, Tabasco, Campeche y Quintana Roo.

Bibliografía

Auditoría Superior de la Federación, ASF (2011). Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2011. México. Disponible en: https://bit.ly/2NzHuwz

Diario Oficial de la Federación (enero 10 de 2014). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. México: Secretaría de Gobernación.

SIAP (2013). Municipios con mayor valor agrícola. México: SIAP Informa, número 14, septiembre 30. Disponible en: https://bit.ly/2u4meH1

SIAP (2018). Exportación de ganado bovino. Disponible en: https://bit.ly/2NAipS6

 

 

 

Luis Cruz Nieva

Luis Cruz Nieva

Investigador en el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, Cámara de Diputados.
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