Debilidades y fortalezas del TLCAN*

Categoría: El punto es, EPSI29
abril 1 2017

Al iniciarse la administración Trump, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica cumplió 23 años, en los que ha mostrado fortalezas y debilidades. En las siguientes líneas se presenta un panorama general de los aspectos positivos, así como los rubros que no muestran los resultados esperados, para concluir con un recuento de los temas que son susceptibles de mejora, los puntos negociables, con motivo de las negociaciones planteadas por la nueva administración de los Estados Unidos. El área de libre comercio representa el 25% del PIB mundial y realiza transacciones comerciales del orden de 1.1 billones de dólares. No obstante, tiene severos cuestionamientos en ambos lados de la frontera, sobre todo por la pérdida de empleos, los bajos salarios en los dos países y por las desigualdades y la falta de desarrollo en México. La liquidación del TLCAN, sería terrible para todo Norteamérica, los costos económicos y sociales serían catastróficos. No obstante, después de dos décadas, no solamente es posible realizar renegociaciones y reajustes del tratado, sino en algunos casos es hasta deseable. Entre los posibles puntos a revisión se encuentran energía, compras de gobierno, inversión extranjera telecomunicaciones, servicios financieros, sector agropecuario, migración, mercados laborales y desarrollo social entre otros.

Cifras relevantes y áreas de oportunidades

La evidencia empírica muestra que hay contundencia en los argumentos tanto de los detractores como de los defensores del TLCAN, como se advierte en la información que se expone en las siguientes líneas, derivada de una compilación realizada en distintos documentos de investigación y estudios de diversas instituciones como el Centro de Política Comparada y Estudios Internacionales de la Universidad de Monterrey, la revista Wharton de la Universidad de Pennsylvania, Forbes México, Expansión, HSBC Global Connections, Revista Mexicana de Agronegocios, Flacso y Colmex, entre otros.

La región del TLCAN es la zona de libre comercio más extensa a nivel global. Es cerca de cinco veces el tamaño de la Unión Europea. Permite que cerca de 474 millones de habitantes (siete de cada cien habitantes del mundo) comercien libremente entre ellos. Los habitantes de la región del TLCAN producen bienes y servicios por más de 19 billones de dólares al año. El TLCAN representa más del 25% del PIB mundial. El PIB de los países del TLCAN, ha crecido de forma sostenida alrededor de 2.6% cada año desde que el tratado entró en vigor. México es el tercer proveedor más grande de Estados Unidos y su segundo cliente más relevante. Asimismo, es el tercer proveedor y quinto comprador de Canadá. El TLCAN ha incrementado el comercio en la región. De 1993 a 2013, las exportaciones mexicanas dirigidas a América del Norte crecieron 597%. Canadá y Estados Unidos compran a México más de lo que adquieren de Japón, Alemania y España juntos. México compra a sus dos socios del TLCAN más de lo que adquiere de China, Japón y Alemania en conjunto. Los productos manufacturados que más exporta México a Canadá y Estados Unidos son automóviles, computadoras, equipo eléctrico y electrónico. Actualmente, 11 de cada cien dólares que Canadá y Estados Unidos gastan en el extranjero son para adquirir productos hechos en México. En 1993 sólo eran seis dólares de cada cien.

Los países del TLCAN mueven cerca de la mitad de sus exportaciones intrarregionalmente. La Coalición del Corredor de Norteamérica (North American Super Corridor Coalition), NASCO por sus siglas en inglés, que conecta a Canadá, Estados Unidos y México tiene una longitud de más de 4 mil kilómetros. México y Estados Unidos tienen una cadena de producción fuertemente integrada de 40% del contenido de las exportaciones fabricadas en Estados Unidos.

Seis millones de empleos en Estados Unidos dependen del comercio de ese país con México. A principios de la década de 1990, es decir, antes del TLCAN, la IED de Canadá y Estados Unidos a México sumaba 10 mil 100 millones de dólares. Dos décadas después, esa cifra creció casi cuatro veces, para alcanzar 38 mil 300 millones de dólares.

México es la economía emergente y el país latinoamericano con mayor IED en Estados Unidos. La frontera entre México y Estados Unidos registra el mayor cruce de productos y servicios que cualquier otra parte. Un millón de personas y 300 mil vehículos cruzan diariamente esa frontera.

Rosa Galindo

Jaque, óleo/tela, 80 X 60 cm, 2014.

Opiniones negativas hacia el TLCAN

Además de los aspectos positivos que anteriormente se exponen, existen opiniones adversas sobre los resultados de dicho tratado, como las que a continuación se presentan, entre ellas las del diplomático ex legislador federal Humberto Hernández Hadad, quien opina que el Tratado de Libre Comercio provocó que México, en vez de crecer, retroceda en desarrollo, “no porque sus objetivos hayan sido erróneos, sino porque el país no avanzó con la misma dinámica que sus socios comerciales”.

El gobierno de Carlos Salinas y los promotores del TLCAN hicieron promesas de cambio que traería el acuerdo y que hoy no se ven.

Por ejemplo, se dijo que el TLCAN traería más empleos y mejor pagados, pero 20 años más tarde en México existe una preocupante tasa de desempleo, lo mismo que en EU, que a su vez ocasiona un enfriamiento de la economía.

Otra promesa fue que el TLCAN aumentaría la competitividad, recuerda Hernández Hadad, “pero según el Foro Mundial de Competitividad de Davos, México está ubicado en el lugar 58, cuando 20 años atrás estaba en el lugar 48”.

Esperábamos una mayor captación de inversión extranjera directa. En 1993 México era el cuarto país en el mundo en captación de inversión extranjera directa, y actualmente está en el sitio 20, pues, aunque hay esfuerzos para mejorar, los demás países están haciendo su parte con reformas audaces y agresivas,

dice el diplomático.

Además, de 1993 a 2012, el valor agregado de las exportaciones mexicanas cayó del 58.8%, hasta 39.13%. A nivel general, de 2000 a 2012, el TLCAN, como bloque comercial, retrocedió al perder participación en el PIB mundial, de 34.94% a 26.01%. En el mismo periodo, la participación del TLCAN en las exportaciones mundiales bajó de 18.99% a 12 por ciento,

apunta Hernández Hadad.

Jaime Serra Puche (exsecretario de Comercio y Fomento Industrial, líder de las negociaciones), hace un balance crítico a 20 años de la entrada en vigor del TLCAN:

La apertura que tuvo el país hacia el exterior no estuvo acompañada de una apertura interior. Era necesario que hubiera más competencia en telecomunicaciones, o energía, y en los sectores fundamentales. Mi visión es que si hubiese habido una apertura en estos sectores, que ahora son los temas que se están revisando y por fortuna ya se han aprobado varias de estas reformas estructurales, habría todavía mejores resultados.

El exsecretario justifica:

Yo insistí mucho en el proceso de negociación y en mis comparecencias en el Senado que el tratado no era la solución a todos los problemas de la economía y en que no se podía ver como una panacea, sino que era un instrumento muy importante para ayudarle a México a exportar más y a recibir más recursos del exterior, y eso es lo que ha sido

Todos ganan: Universidad de Pennsylvania

En un trabajo publicado recientemente, la Universidad de Pennsylvania considera que con dicho tratado todos ganan, ya que el comercio entre los tres socios del TLCAN tiene, en general, un aspecto positivo: aumentado notablemente a lo largo de la historia del acuerdo, pasando de cerca de 290 mil millones de dólares en 1993 a más de 1.1 billones de dólares en 2016.

Las inversiones mutuas también aumentaron en los últimos años, ya que el saldo de la inversión extranjera directa (IED) de EU en México pasó de 15 mil millones de dólares de 1993, a más de 107 mil 800 millones de dólares en 2014. Con respecto al crecimiento del empleo, según la Cámara Americana de Comercio, seis millones de empleos en Estados Unidos dependen del comercio de este país con México, un flujo facilitado en gran medida por el TLCAN, lo que ayudó a eliminar las barreras arancelarias costosas y no arancelarias. El TLCAN también facilitó la integración de varias capas de las cadenas de suministro de los Estados Unidos, México y Canadá.

Según el Centro Wilson, 25 centavos de cada dólar de mercancías importadas de Canadá por Estados Unidos son en realidad de contenido “Made in EU”, así como 40 centavos de cada dólar de mercancías importadas de México por Estados Unidos.

Gerónimo Gutiérrez Fernández (recientemente nombrado embajador en ese país) señaló que el comercio entre EU y México alcanzó más de 500 mil millones de dólares en 2015, un aumento de cinco veces desde 1992, cuando las negociaciones para la creación del TLCAN se completaron. Por lo tanto, explica, México importa actualmente más de Estados Unidos que todos los países de los llamados BRIC (Brasil, India, Rusia y China) juntos.

Gutiérrez agregó que hay beneficios menos conocidos para el TLCAN. Para promover la integración coherente de las cadenas de suministro industrial de América del Norte,

el TLCAN crea socios, no competidores entre los países miembros en relación con el interés de México por esta relación bilateral, que puede resumirse en dos hechos: aproximadamente el 80% de las exportaciones de México van a EU, mientras que el 50% de la inversión extranjera acumulada recibida entre 2000 y 2011 proviene de EU. Además, el TLCAN ha sido un ancla fundamental para las reformas que hacen de México una economía más moderna y una sociedad más abierta.

Rosa Galindo

Combinación de factores mundiales han moldeado el Tratado

No obstante, los aspectos positivos y los negativos que se le quieran atribuir al TLCAN, los expertos en comercio coinciden en que es difícil separar los efectos directos del acuerdo sobre el comercio y la inversión de otros factores, tales como las mejoras tecnológicas rápidas, la expansión del comercio con otros países, como China, y eventos internos no relacionados con cada uno de los países.

Walter Kemmsies, director general, economista y estratega jefe de JLL Puertos Aeropuertos e Infraestructura Mundial, dice que muchos de los puestos de trabajo perdidos que a menudo se atribuyen al TLCAN, probablemente se hubieran eliminado de todos modos, incluso si no hubiera acuerdo, en parte debido al aumento de la competencia de los fabricantes chinos, muchos de los cuales se aprovecharon de la manipulación de la moneda por parte del gobierno chino que hizo que los productos fabricados en ese país tuvieran precios más competitivos que en Estados Unidos. Del mismo modo, Mauro Guillén, director del Instituto Lauder de Wharton, está de acuerdo en que, sin el TLCAN, muchos puestos de trabajo estadunidenses desaparecidos durante ese período probablemente habrían migrado a China o cualquier otro país. “Tal vez el TLCAN ha acelerado el proceso, pero no representa una gran diferencia”.

“Muchos especialistas instantáneos sobre el TLCAN no entienden el comercio y lo que lo impulsa”, dijo Kemmsies.

Por lo tanto, confunden el TLCAN y la globalización de la economía mundial. El hecho es que, con o sin TLCAN, de todos modos, nuestro comercio con México habría sido mucho mayor. No estoy seguro incluso de si el TLCAN ha promovido algún aumento de las relaciones comerciales entre la situación de Estados Unidos y México.

Durante mucho tiempo, debido a la falta de inversión, la infraestructura de México fue muy por debajo de la media, incluyendo sus puertos, hechos para el procesamiento de materias primas, y no para hacer frente a los productos industriales. En este sentido, el TLCAN ha tenido un impacto positivo en el desarrollo económico de México, que llevó a los inversores extranjeros a creer que México, cuyos gobiernos siempre han sido proteccionistas y populistas, seguirían las normas del derecho internacional.

Los expertos en comercio internacional del Servicio de Investigación del Congreso de EU, M. Ángeles Villarreal e Ian F. Fergusson, escribieron en un informe reciente:

A pesar de que las medidas comerciales unilaterales y la liberalización de la inversión de México en los años 80 y principios de los 90 han contribuido a aumentar la inversión extranjera directa (IED) de EU en México, las disposiciones del TLCAN sobre las inversiones extranjeras pueden haber contribuido a consolidar las reformas en México y ayudar a aumentar la confianza del inversor en el país.

Alrededor del 50% de la inversión total de la IED en México está en su próspero sector manufacturero.

Pérdida de empleos y salarios más bajos

Algunos críticos argumentan que el TLCAN es el culpable de la pérdida de puestos de trabajo y el estancamiento de los salarios en Estados Unidos porque la competencia de las empresas mexicanas ha obligado a muchas empresas estadunidenses a trasladarse a México. Entre 1993 y 2014, la balanza comercial entre Estados Unidos y México pasó de un superávit de 1 mil 700 millones de dólares a un déficit de 54 mil millones. Economistas como Dean Baker, del Centro de Investigación y Política Económica, y Robert Scott, economista en jefe del Instituto de Política Económica, dicen que los aumentos resultantes de las exportaciones de México hacia Estados Unidos coincidieron con la pérdida de hasta 600 mil puestos de trabajo en EU en más de dos décadas, aunque admiten que parte de este crecimiento de las exportaciones probablemente habría ocurrido sin el TLCAN.

Aunque se reconoce que muchos puestos de trabajo bien remunerados en la industria manufacturera de Estados Unidos han emigrado a México, China y otros países extranjeros como resultado del TLCAN, Morris Cohen, profesor de Gestión de Operaciones e Información de Wharton, argumenta que el TLCAN ha sido, a fin de cuentas, algo bueno para la economía y para las empresas estadounidenses.

Por otra parte, en el estudio publicado en 2015 por el Servicio de Investigación del Congreso, Villarreal y Fergusson observaron:

El impacto económico global del TLCAN es difícil de medir, ya que el comercio y las tendencias de las inversiones están influenciadas por muchas otras variables económicas, tales como el crecimiento económico, la inflación y las fluctuaciones del tipo de cambio. El acuerdo puede haber acelerado la liberalización del comercio que ya estaba teniendo lugar, pero muchos de estos cambios podrían haber ocurrido con o sin acuerdo.

Algunos de sus críticos más duros admiten que el TLCAN no debe ser considerado plenamente responsable de la reciente pérdida de puestos de trabajo industriales en los EU. Según Scott, del Instituto de Política Económica,

en más de dos décadas, la manipulación del tipo de cambio en alrededor de 20 países, encabezados por China, infló el déficit comercial de Estados Unidos, lo que, junto con los efectos persistentes de la Gran Recesión, es en gran parte responsable de la pérdida de más de 5 millones de puestos de trabajo en la industria manufacturera de Estados Unidos.

Scott dice que, si bien el TLCAN y otros acuerdos comerciales, como la Asociación Tras-Pacífico, son malos para los trabajadores estadunidenses, el principal problema no es debido al hecho de que son pactos de “libre comercio”, sino al hecho de que “estaban diseñados para crear un conjunto de reglas separadas y globales con el fin de proteger a los inversores extranjeros y fomentar la externalización de la producción de Estados Unidos hacia otros países”.

Rosa Galindo

Letargo, mixta/tela, 60 x 60 cm, 2015.

La irrupción de China ha generado resultados Imprevistos

Otro factor preponderante, que es importante enfatizar, consiste en que hace dos décadas, cuando se creó el TLCAN, la presencia de China en la economía mundial era discreta. El país ni siquiera era todavía miembro de la Organización Mundial del Comercio. Sin embargo, la participación del gasto de Estados Unidos en los productos chinos creció cerca de ocho veces entre 1991 y 2007. En 2015, el comercio de los Estados Unidos en bienes y servicios con China totalizó 659 mil millones de dólares, EU importó 336 mil millones de dólares más de lo que exportó. China se ha convertido en el principal socio comercial de los productos de Estados Unidos, un acontecimiento no previsto por la firma del TLCAN. Sin embargo, el TLCAN sigue catalizando la mayor parte de la culpa entre los críticos estadounidenses de la globalización, mientras que EU y China jamás han firmado ningún acuerdo comercial bilateral.

En un estudio reciente que busca demostrar el moderado impacto del TLCAN sobre la economía de Estados Unidos, los economistas David Autor (MIT), David Dorn (Universidad de Zurich) y Gordon Hanson (Universidad de California, San Diego), enfatizan el papel del surgimiento de China en el crecimiento del empleo y los salarios en los Estados Unidos. En el estudio, publicado por la Oficina Nacional de Investigación Económica, los autores escriben:

El surgimiento de China como una gran potencia económica condujo a un cambio histórico en el comercio mundial. Simultáneamente desafió, al mismo tiempo, gran parte del conocimiento empírico recibido sobre la forma en que los mercados se ajustan a los choques comerciales.

 Junto con los beneficios que representa para el consumidor por la expansión del comercio, hay costos sustanciales de ajuste y consecuencias para la distribución. Los trabajadores expuestos a este escenario experimentan una mayor rotación y un descenso de los ingresos durante toda la vida.

 A nivel nacional, el nivel de empleo se redujo en las industrias estadunidenses más expuestas a la competencia de las importaciones, como era de esperar, sin embargo, las compensaciones de las ganancias de empleo en otras industrias no se han materializado. Una mejor comprensión de la situación que explique en qué momento y dónde el comercio se hace caro, y cómo y por qué puede ser beneficioso, son elementos esenciales en la agenda de investigación de los economistas comerciales y laborales.

Como dice Robert Blecker, economista de la Universidad Americana:

Contrariamente a las promesas de los líderes que lo promovieron, el TLCAN no causó que la renta per cápita de México se acercase a la americana, tampoco solucionó los problemas de empleo de México o el flujo persistente de migración”. Sin embargo, “el TLCAN promovió, sin duda, una mayor integración entre los EU y México y ayudó a convertir este último en un importante exportador de productos manufacturados.

Las ventajas para la economía mexicana, sin embargo, fueron atenuadas por la fuerte dependencia de insumos intermedios importados para la producción de exportación y la competencia china en EU y el mercado interno. El aumento a largo plazo del empleo en el sector manufacturero en México (alrededor de 400 mil puestos de trabajo) fue pequeño y decepcionante, mientras que la manufacturación en EU redujo en 5 millones los empleos, más a causa de las importaciones chinas que mexicanas.

En México y en EU, los salarios reales se estancaron mientras que la productividad siguió aumentando llevando a una mayor participación en los beneficios y una tendencia hacia una mayor desigualdad.

Culpar al TLCAN de todos estos problemas desconcertantes tal vez deje satisfechos a algunos críticos del tratado, pero como los investigadores sobre el comercio han aprendido en los últimos años, la creciente complejidad de los retos económicos actuales desafía cualquier explicación simplista.

Puntos negociables del TLCAN

De acuerdo con los especialistas sobre el tema, muchos coinciden en que después de 23 años de vigencia del TLCAN, existen rubros que se han quedado rezagados con motivo de la modernización y los avances tecnológicos que se han registrado a nivel mundial, como los que a continuación se señalan: Capítulo 6 relativo a la energía, México ha realizado reformas trascendentales; Capítulo 10 relativo a compras del gobierno, todas están sujetas a licitaciones públicas; Capítulo 11 relativo a la inversión extranjera; Capítulo 13 relativo a la competencia en Telecomunicaciones; Capítulo 14 referente a los servicios financieros, también se han registrado cambios substanciales; Capítulo 16 movimiento de personas y de negocios, se podría negociar un flujo migratorio legal y mucho más amplio. Otro aspecto que las organizaciones agrícolas mexicanas han solicitado su revisión es el capítulo agropecuario, sobre todo en el tema de la producción de granos.

Áreas reservadas por los países firmantes del TLCAN

Las áreas reservadas por los países firmantes del TLCAN, que deberían analizarse con miras a iniciar un proceso de liberación gradual, las constituyen el abastecimiento de productos lácteos, aves de corral y productos de huevo y excepciones para las industrias culturales de Canadá; abastecimiento de azúcar y de transporte marítimo de los Estados Unidos; y bienes de energía, servicios e inversión para México.

Por lo que corresponde a casos de incumplimiento. Estados Unidos ha incumplido con sus obligaciones en los servicios de transporte transfronterizo y se negó a someterse al mecanismo de solución de controversias de Estado a Estado, y estas violaciones afectan el funcionamiento global del acuerdo, por lo que corresponde a México requiere mejorar sus sistemas tecnológicos del transporte, aspecto que Estados Unidos ha planteado como prerrequisito para cumplir con su parte correspondiente.

En el caso de los rubros susceptibles de mejoras, podrían tomarse en consideración los siguientes asuntos:

Mejorar la infraestructura de cruce de frontera a través de inversiones públicas y privadas. La creación de una verdadera red de transporte de América del Norte. Integración de servicios sanitarios de inspección y seguridad animal y vegetal y alimentaria que mejoren grandemente el comercio de productos agrícolas y agroindustriales. Reducción de las barreras y los costos del comercio mediante el fomento de iniciativas normativas de cooperación y educación, a fin de lograr uniformidad de la reglamentación en sectores como la sanidad animal, seguridad alimentaria, seguridad en el transporte y las emisiones contaminantes. Asimismo, es importante considerar que con motivo de la reforma energética de México que permitirá participación de partes privadas en su sector energético y las empresas de Estados Unidos y Canadá esperan jugar un papel importante en las actividades relacionadas, con lo cual México registra avances significativos que bien puede utilizar en las negociaciones con sus contrapartes.

Asimismo, existen otros sectores y temas que desde el inicio de las negociaciones para la firma de dicho tratado fueron excluidos de manera intencional debido a la asimetría de los países firmantes, como son los casos siguientes:

La informalidad de los mercados laborales que operan en la práctica, si consideramos el enorme número de migrantes mexicanos indocumentados que trabajan de manera ilegal en Estados Unidos y Canadá, en mayor número en el primero. El asunto de la cohesión social como una aspiración para reducir las desigualdades sociales entre los países socios, como ocurre con la Unión Europea.

 

*Escrito por Eric Villanueva Mukul & René Acosta Vázquez

 

Eric Villanueva Mukul

Eric Villanueva Mukul

Doctor en Ciencias Históricas por la Facultad de Historia y Filosofía de la Universidad de La Habana. Fue Diputado Federal, LVII Legislatura. Director General de Estudios Legislativos. Investigaciones Sociales. Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República de México. Presidente de la Cámara de Diputados de México en 2003.
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