Constitución de la CDMX: Claroscuros y oportunidades.

Categoría: CDMX, EPSI23
abril 13 2016

La reforma política a la Constitución de la Ciudad de México ha despertado creatividad, pero también ha provocado resistencias, negaciones y berrinches. Varias personas han discurrido en nuevos gentilicios, en  cambiar las placas de circulación y las señales de tránsito para plasmar el nombre Ciudad de México. Algunos  se resisten a dejar ese apelativo de patio interior de la Federación y piensan que nada cambiará. Otros más se conforman con reciclar una y otra vez sus quejas ante un proceso autoritario, innecesario, costoso, fantasioso.

Independientemente de nuestro ánimo ante la reforma, pienso que todos deberíamos hacernos al menos tres preguntas. ¿El proceso constituyente de la Ciudad de México es democrático? ¿Se fortalecen las capacidades de decisión de la ciudad ante la federación? ¿Puede contribuir a la desconcentración del poder dentro de las instituciones públicas y hacia la ciudadanía de la capital?

Nos tomará varios años responder estas interrogantes, por lo que es responsabilidad común detonar procesos de construcción de instituciones, alentar la participación de la ciudadanía, cambiar reglas  y modificar de raíz la relación entre Estado y sociedad. A continuación, expresaré algunas ideas que pretenden coincidir con el propósito que reiteradamente ha planteado Porfirio Muñoz Ledo: la Constitución de la Ciudad de México debe apuntar a la devolución del poder a la ciudadanía.

Una reforma desconocida

En la opinión pública se han repetido una y otra vez afirmaciones extravagantes; la más común, que esta reforma convierte a la Ciudad de México en el “Estado 32”, lo que confirma en el mejor de los casos una lectura superficial del decreto. Un despistado columnista, sin mayor empacho, presentó los resultados de una “encuesta” en su peculiar foro electrónico. A la pregunta “Reforma política del DF, ¿sabes de qué trata?”, las respuestas reportadas son: 82% “lo cambia a estado”, 11% “se adopta el logo CDMX”, 5% “impone fotomultas” y 2% “sube el predial”.[1] Si diéramos crédito a este ejercicio, la desinformación sobre la reforma sería total.

De la serie de las mesas, ROMGO

Una presunta escritora se cuestiona con candidez (fingida, quisiera creer, como recurso literario): “¿Qué pasará con todo lo federal que hay aquí y con todo lo que define a este lugar como capital? Pienso en los hospitales de especialidades, en la Universidad Nacional… sitios como el Palacio de Bellas Artes o la Cineteca Nacional. ¿De quién va a ser el Zócalo?”.[2] El mandato al Congreso de la Unión para emitir una ley de coordinación entre autoridades federales y locales, así como la disposición de que “los bienes inmuebles de la Federación ubicados en la Ciudad de México estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales” parecieron haberse perdido entre líneas.

Los partidos políticos no se quedan atrás. La oposición anticipa que la Constitución no reflejará el “sentir de la población”; la derecha afirma que el grupo redactor es “excluyente” (no así la población que ha reducido la votación por ellos); cierto sector de izquierda advierte que “peligran los programas sociales” y reclama el gasto asociado con la reforma, mientras exige que se someta a un (costoso) referéndum el proyecto constitucional; y, a su vez, el gobierno capitalino y su partido batallan para dar contenido a la frívola transmutación del Distrito Federal a la “CDMX”.

Es cierto: la reforma constitucional del 29 de enero de 2016 no conlleva ningún beneficio inmediato para la sociedad. La noción de que las reformas son panaceas es una posición cómoda; más difícil es reconocer que la traducción de un cambio jurídico en hechos concretos depende de la  transformación de las instituciones, de la intervención de los actores políticos y sobre todo, de múltiples factores sociales y culturales.

La complejidad para explicar la reforma es proporcional a la del entramado jurídico que sostenía el tutelaje sobre la ciudad. La dificultad de explicar los beneficios de la reforma política proviene del abigarrado esquema constitucional que nos regía: el artículo 122 y el Estatuto fijaban el contenido y el límite para las atribuciones de las autoridades locales. Al mismo tiempo, no contábamos con la ventaja de las facultades residuales de los estados, es decir, las que no estén reservadas a la federación; en nuestro caso, debían ser expresas.

Hay un cambio sustancial entre ser un distrito de la Federación y una ciudad con capacidad de decisión. Antes cualquier cambio legal sustantivo tenía que pasar por una reforma del Congreso de la Unión a la Constitución o al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. La ruta lógica comienza por desmontar el entramado legal, desde arriba, para ir construyendo, desde lo local y lo ciudadano, una Constitución de la Ciudad de México.

La disputa por los espacios y por la Constitución

En un momento de redefinición vertical, que proviene de decisiones parlamentarias, es racional que las fuerzas políticas resalten en su discurso las luces o las sombras del producto, según convenga. Sin embargo, como ciudadanas y ciudadanos nos corresponde entender el potencial de este proceso a través de, y a pesar de, los intereses partidistas.

En las últimas décadas la creación constitucional se puede  mirar cada vez menos como la expresión –abstracta e ideológica– de un pacto social derivado de un proceso de conformación nacional. Las nuevas constituciones nacionales han sido principalmente un resultado del colapso de un régimen, la resolución de un conflicto armado interno, la movilización ciudadana masiva o la reconfiguración de los equilibrios de las fuerzas políticas, cuya principal función es establecer reglas para el ejercicio de poder y la distribución de beneficios de diversos tipos. No obstante, las tensiones entre los redactores no quedan superadas por la mera expedición de una Carta Magna. Como apunta Przeworski, “los actores que negocian una constitución saben que las estrategias que todos (incluidos ellos mismos) querrán seguir una vez que se alcance un acuerdo dependen del marco institucional que adoptan”.[3]

En el caso que nos ocupa, la reforma política que derivará en una nueva Constitución local es el resultado de tres factores sobresalientes: la nueva configuración plural del mapa político de la capital tras la elección de 2015, en el que Morena desplazó al PRD del primer sitio de preferencias electorales; los acuerdos en algunos temas entre el PRD y el poder Ejecutivo en el sexenio de Enrique Peña Nieto; y las reformas recientes que han recuperado facultades en muchos aspectos para los poderes federales. De otra forma no podría entenderse que los partidos mayoritarios a nivel nacional hayan transigido a aprobar la reforma política después de numerosas iniciativas relegadas al olvido. En ausencia de una insurgencia cívica, no hay duda alguna de que ha sido la negociación entre los grupos políticos el factor primordial de este cambio legal.

La mayoría de las críticas se han concentrado en la inclusión de 40 de los 100 constituyentes que serán designados por Peña Nieto, Miguel Ángel Mancera y las cámaras del Congreso. No encuentro una justificación democrática a esto, pero sí una explicación: la hechura cupular de la reforma combinada con la desconfianza de los partidos de derecha hacia las izquierdas, que los conduce a la última intervención de los poderes federales en la vida interna de la Ciudad de México.

No podemos negar el carácter sui géneris de la integración de la Asamblea Constituyente, que combinará a diputados electos por el voto popular con representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo y del Gobierno de la Ciudad de México. Es correcta la apreciación de Isidro Cisneros sobre la paradoja que significa introducir poderes constituidos en la Constituyente originaria.[4]

Aunque parezca obvio, el carácter “excluyente” que se adjudica comúnmente al órgano constituyente es consecuencia de su hechura en una negociación partidista. Si bien ha habido múltiples plataformas ciudadanas que han promovido un nuevo régimen para la Ciudad, estas no han alcanzado el nivel de apoyo necesario para concretar la reforma. Si bien el avance del Pacto por México favoreció la reforma, los partidos de derecha, sin duda, exigieron la sobrerrepresentación en canje por el voto a favor.

A pesar de lo anterior, la integración de la Asamblea  no es razón suficiente para suponer ex ante que sus productos sean necesariamente ilegítimos o autoritarios. En todo caso, corresponde a la ciudadanía resolver: ¿hubiera sido preferible continuar así, en espera de una reforma que haya respondido íntegramente a las demandas de una movilización ciudadana amplia, o es mejor detonar procesos de cambio, a pesar de que sean mediatizados por los partidos?

Me parece pertinente retomar una genial obra de política comparada sobre América Latina escrita por Gabriel Negretto.[5] En ella destaca el papel que juegan las élites políticas en la redacción de modificaciones constitucionales recientes y destaca la incertidumbre de los partidos ante diseños institucionales que pueden resultarles benéficos o perjudiciales. Considera que cuando los cambios constitucionales provienen de una crisis de desempeño, los actores pueden verse obligados a cambiar instituciones que preferirían mantener o a apoyar alternativas que no necesariamente se alinean con sus propios intereses.

Negretto considera que el impacto de los intereses partidistas en el diseño institucional puede ser menor en contextos de mayor incertidumbre electoral. Por ello debemos tomar muy en cuenta la reconfiguración electoral de la Ciudad en 2015, al romper con las tendencias históricas de dominio del PRD y partidos aliados. La reforma es un incentivo para que las fuerzas políticas locales busquen posicionarse, y podrían (aunque no necesariamente) impulsar esquemas más pluralistas y de equilibrio de poderes.

No debemos descartar que los partidos con buenas expectativas de ocupar el Gobierno de la Ciudad de México en los próximos comicios prefieran una mayor concentración de atribuciones en torno al Ejecutivo ante el Legislativo, y para restringir el acceso de partidos menores, con el fin de compartir una tajada menor del pastel. Sin duda alguna las fuerzas de oposición, que controlan 10 de las 16 delegaciones actuales, están en condiciones de favorecer mayores facultades para las alcaldías.

A tres meses de la aprobación del Decreto, los mensajes de los partidos no han logrado conformar una campaña de prioridades y de proyectos de ciudad. De continuar así, con un espacio político que ocupa el espacio del debate por el contenido constitucional, la ciudadanía no podrá jamás apropiarse de esta modificación sustancial.

Por ello no debemos perder de vista que, a pesar de que todos los institutos políticos deseen una mayor presencia en los espacios de poder, la Constitución puede resultar en un ejercicio de instaurar principios y a procedimientos democráticos dentro de las instituciones y hacia la sociedad.

La ciudad ante la Federación

Quizá el mayor avance de la reforma es la creación de una nueva personalidad política y jurídica para la Ciudad de México que apunta hacia un nuevo equilibrio en el pacto federal. Con razón ha señalado el senador Alejandro Encinas que el histórico centralismo que se imputa a la capital no es culpa de la ciudad como tal, sino del poder ejercido por las autoridades federales. El voluminoso artículo 122 y el Estatuto, instrumentos por el que legisladores de todo el país tomaban las decisiones sobre el régimen interior de la capital, han cedido hoy su lugar a un texto mínimo en la Carta Magna y a la Constitución local.

La Ciudad de México se define ahora como una entidad federativa (no como un estado), una comunidad política con soberanía. No obstante, como apunta Fernández Souza,[6] la paradoja conceptual es que los poderes de la ciudad serán autónomos, pero no soberanos, cualidad que sí se reconoce expresamente al pueblo en el Decreto de reforma. La relación con el poder central se establecerá en el Congreso de la Unión mediante una ley de capitalidad o coordinación con la Federación, y con los estados circunvecinos a través de una ley de desarrollo metropolitano. Entonces, el marco de distribución de competencias, de división de poderes, de reconocimiento de derechos va a estar contenido en una Constitución local, que después no podrá ser modificada por los poderes nacionales.

Es cierto que en materias como endeudamiento, trabajo o educación, la Federación tiene mayor control que los poderes capitalinos. Sin embargo, la centralización de facultades en legislación y administración pública que menoscaba el ámbito de las entidades federativas ha sido una tendencia constante en el sexenio de Peña Nieto, en el que –para bien o para mal–  se han aprobado reformas para constitucionalizar o regular mediante leyes generales o federales áreas como endeudamiento de las entidades, ejecución de sanciones y procedimientos penales, mecanismos alternativos, electoral, transparencia o anticorrupción, y se ha reafirmado el control federal de la política laboral y educativa. La Ciudad de México entrará al club de las entidades en tiempos de un federalismo debilitado.

El diseño de un gobierno del Distrito Federal “a cargo de los poderes federales y de los órganos de gobierno” evoluciona hacia poderes locales. Se transfiere del poder Legislativo federal al local la competencia en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos, organización de la procuraduría y  expropiación, entre otras; además, deja de existir un catálogo de materias expresas para la ALDF en la esfera de facultades no reservadas para la federación (conocidas como facultades residuales). Se amplían sus facultades para aprobación de reformas a la Carta Magna y en materia de juicio político. De esta forma, se eliminan varias de las restricciones que actualmente hacen de la Asamblea Legislativa un espacio parlamentario deficiente.

En cuanto al Ejecutivo local, recibe mayores facultades en materia de seguridad pública e indulto, y sólo podrá ser removido por las mismas causas que los gobernadores de los estados. Se homologan las atribuciones del gobierno de la ciudad con las materias concurrentes establecidas entre las entidades y el gobierno de la República. Las facultades del jefe de Gobierno y los requisitos que deberá reunir serán establecidas por la nueva Constitución, y podrá ejercer las facultades residuales que legisle el Congreso local. Esto significa un espacio creativo para el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, por ejemplo, para el desarrollo económico, las políticas sociales y el sistema de justicia.

En conclusión, a pesar de algunos impedimentos, los poderes locales podrán contar con una posición más favorable en diversas materias y adicionalmente podrán contar por mandato constitucional con recursos como el fondo de capitalidad. El análisis comparativo de los cambios constitucionales puede parecer fastidioso, pero son muy necesarios para explicar el alcance del proceso Constituyente. Corresponderá a los artífices de la Constitución convencer, con instrumentos novedosos, a quienes consideran a ésta una “reforma de los políticos para los políticos”.

Cinco dimensiones para evaluar la Constitución

Se ha visto que la reforma contiene amplios nichos para que convivan el escepticismo, catastrofismo y el optimismo. Me inclino por una posición más analítica y realista. Es incuestionable la oportunidad de imprimir un cambio de las reglas del juego, a pesar de que hoy el desenlace sea incierto. Por ello, propondré muy brevemente cinco dimensiones de trabajo que nos permitan evaluar en el futuro si la Constitución de la Ciudad de México establece procesos democráticos y abre la toma decisiones a la ciudadanía.

Ycara con pájaro rojo en la cabeza, ROMGO

  1. Representatividad de los actores involucrados en el proceso constituyente

Existen múltiples llamados a que el proyecto de Constitución que emita el jefe de Gobierno considere todas las voces. Una señal de aliento es el perfil ciudadano y experto de las y los 29 personas que integran el Grupo de Trabajo para la elaboración del proyecto constitucional; sin embargo, legitimidad y profesionalismo no equivalen a representatividad. La responsabilidad última la tendrá la Constituyente, incluso para decidir si se somete el texto aprobado a referéndum.

Ya hemos abundado en las causas de las falencias de la integración de la Asamblea Constituyente, lo que hace probable, considerando las preferencias electorales de 2015, que ocurra una amplia sobrerrepresentación del PRI y el PAN, y una considerable subrepresentación de Morena. Las Cámaras del Congreso, según se sabe, designarán a sus 14 respectivos constituyentes según la fuerza de su propia composición actual. En contraste, debemos apuntar que el esquema de listas favorece la correspondencia entre número de votos y número de constituyentes. La opción de que las designaciones de los ejecutivos local y federal recaigan en personas sin filiación partidista sería positiva, aunque insuficiente para revertir el sesgo de la Asamblea.

Adicionalmente, se requiere eliminar las  barreras que se han impuesto a la participación de las candidaturas independientes por parte del órgano electoral, y que la mayoría de los partidos, bochornosamente, se ha inclinado por aumentar. Sería congruente que quienes reclaman representatividad en la Asamblea se abstengan de poner obstáculos a la ciudadanía que se organiza al margen de espacios partidistas.

  1. Derechos humanos

El artículo primero de la Constitución Política debe ser el criterio orientador permanente en la elaboración de la ley fundacional de la Ciudad de México. Los derechos humanos no son un área aislada de las especialidades del ejercicio de gobierno: la interdependencia implica que se requiere un conjunto de políticas y normas que promuevan una relación más cercana entre el Estado y la sociedad, donde primordialmente se respete la integridad y dignidad a las personas y atiendan los intereses de la ciudadanía.

Hace unos meses, me parecía ociosa la insistencia en una Constitución de la Ciudad que no limitara los derechos reconocidos en cumplimiento del principio de progresividad. Hoy me parece benéfico que, a fuerza de reiteración, los derechos humanos se hayan convertido en un tema central en la opinión pública capitalina, que ha obligado a la mayoría de líderes partidistas a pronunciarse por la ampliación de su protección, garantía, respeto y promoción. Se requiere no sólo un esfuerzo enunciativo, sino mecanismos más efectivos para la vigencia plena de los derechos humanos.

  1. Democracia, participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia

No habrá aprecio social hacia la Constitución si ésta no provoca un mayor involucramiento de la ciudadanía en los asuntos del gobierno más allá de los procesos electorales. Se deben seleccionar varias de las figuras que actualmente existen en otros países, entidades e inclusive municipios, para considerar la opinión de  ciudadanas y ciudadanos, sobre todo en cuanto a proyectos de inversión pública o privada de alto impacto, asignaciones del presupuesto, obras públicas, designaciones en los Poderes y órganos autónomos, evaluaciones de políticas públicas, diseño de políticas sectoriales o para grupos sociales. Asimismo, generar nuevos espacios de representación para pueblos y barrios originarios, así como indígenas y migrantes.

En cuanto a la política electoral, se requiere explorar los límites que permitan las leyes generales para construir una adecuada representatividad en los órganos legislativos y evitar cualquier delito o falta electoral que pervierta el voto directo, secreto, libre e informado. Asimismo, facilitar en la medida de lo posible la inscripción de candidaturas independientes para competir en equidad con los partidos.

Necesitamos adoptar los principios de un gobierno abierto para la rendición de cuentas en donde no sólo se informe, sino que se explique y justifique el uso, el destino y el impacto de los recursos públicos. Se requiere ampliar el alcance de la Ley General de transparencia en el ámbito local, mediante fórmulas para que la información, desde las acciones puntuales de funcionarios hasta las grandes cifras de las finanzas públicas, sean accesibles a la ciudadanía.

  1. Equilibrio horizontal

No es vano insistir en redoblar esfuerzos para lograr el equilibrio clásico entre los poderes. Las facultades para ingresos, el presupuesto y vigilancia del congreso local podrían fortalecerse, por ejemplo, con la designación obligatoria de los grupos parlamentarios de la oposición en las presidencias de las comisiones respectivas. Podrían adoptarse modelos para que sean las mayorías calificadas o súper calificadas las que aprueben nombramientos y decretos en temas urbanos de gran trascendencia; asimismo, aumentar el número de dependencias u órganos cuyos titulares deban ser propuestos o ratificados por la legislatura. Prácticamente todos los partidos políticos, en la incertidumbre electoral futura, pueden beneficiarse de posiciones estratégicas para la toma de decisiones. De gran trascendencia es construir una fiscalización efectiva del órgano dependiente del congreso, en coordinación con el nuevo marco de responsabilidades administrativas.

Los órganos autónomos que se establecen para las entidades federativas en derechos humanos, transparencia y protección de datos, electoral y en materia administrativa, además de los existentes como la Universidad local,  no son un límite sino un punto de arranque para la Constitución. Además, se podrían añadir entes con diversos tipos de autonomía para la evaluación de diversas áreas de políticas públicas, defensoría pública, servicios periciales, arbitraje médico, entre otras áreas, en donde se deba privilegiar el profesionalismo y la independencia de grupos políticos y de poder.

  1. Equilibrio vertical

Una transformación importante es la transición de los gobiernos unipersonales de las delegaciones –que ejercen facultades determinadas en el Estatuto de Gobierno y son parte de la administración pública local– hacia alcaldías como gobiernos colegiados por un acalde y concejales, con su propia administración pública. Se establecen atribuciones de concejales para proponer presupuesto, supervisar y evaluar las acciones de gobierno y controlar el ejercicio del gasto. Debemos recalcar, empero, las limitaciones más importantes en contraste con los municipios de los estados: la recaudación y la seguridad pública.

Por las razones que se presentaron más arriba, la desconcentración del poder hacia los gobiernos de las demarcaciones será sin duda un tema de grandes debates. Muchos planteamientos se pueden hacer para la construcción de gobiernos más cercanos, con vigilancia ciudadana y representación plural, que permitan la inclusión de los proyectos para atender las necesidades, que eliminen toda dificultad para realizar trámites, que agilicen los servicios en materias como parques, pavimentación o luminarias y, sobre todo, cuyo diseño pueda acabar con las interminables excusas sobre la falta de competencia legal o de recursos financieros para responder a cualquier vecino.

Finalmente, la Constitución debe plantear los criterios para una nueva territorialización de la ciudad que hoy tiene las mismas demarcaciones de 1970, respetando en primer lugar la identidad cultural e histórica, y con el objetivo de hacer más eficiente la gestión y la prestación de servicios públicos.

Ycaro campesino con ycaros revoloteando, ROMGO.

Conclusión

He intentado expresar que las fallas de esta reforma no cancelan las oportunidades que representa. El margen de incertidumbre es alto, y es necesario explicar la reforma para que la ciudadanía exija tanto a redactores como a constituyentes, electos y designados, traducir sus ideas en una Constitución vanguardista e igualitaria, pero también, que sea sencilla y entendible.

¿Podemos mantener la expectativa en una Constitución que coloque la imaginación por encima de la inercia? En mi opinión hay un proceso expansivo que expresa la vitalidad ciudadana sobre el contenido de la Carta Magna. Las instituciones públicas y académicas han convocado a diversos foros y espacios para recabar opiniones; por su parte, el Instituto Electoral de la Ciudad lleva a cabo foros y lanzará una plataforma digital para recoger propuestas de la ciudadanía. Se han creado colectivos de organizaciones y activistas como “Todas y Todos Somos Constituyentes” o la “Comisión Organizadora de un Constituyente Popular” para diseñar proyectos alternativos; además, existen plataformas feministas o el proyecto “Tú Constituyente” que ha inscrito fórmulas para candidaturas independientes. Destaca un proyecto que ofrece espacio en línea para recabar propuestas y remitir al grupo redactor las que reúnan mayor número de firmas.

La mayoría de los partidos han ofrecido abrir espacios en sus listas a la Asamblea Constituyente a personas sin militancia. En diversas formas los partidos promueven ejercicios de discusión de propuestas, grupos de análisis y trabajo, e incluso un partido ha conformado un “Consejo Redactor de la Propuesta de Constitución Alternativa de la Ciudad de México”. No soy completamente escéptico sobre estos esfuerzos, aunque creo que su efectividad solo podrá medirse en el apoyo social que generen, en la satisfacción con la democracia que se instituya y en la identificación, en el futuro, de las y los habitantes de la Ciudad de México con su Constitución.

No estamos obligados a aplaudir esta reforma, pero si adoptamos el descrédito como actitud predominante en esta oportunidad única para imaginar y construir la Ciudad de México, cultivaremos la apatía y el abstencionismo, lo que dará un mayor peso al clientelismo y los intereses partidistas en detrimento de las prioridades ciudadanas.

 

[1] Galván Ochoa, Enrique. “Dinero. El Distrito Federal convertido en estado” en La Jornada, México, 6 de febrero de 2016.

[2] Sefchovich, Sara. “La nueva ciudad” en El Universal, México, 21 de febrero de 2016.

[3] Przeworski, Adam. “Democracy and Economic Development”, en Edward D. Mansfield y Richard Sisson (eds.), Political Science and the Public Interest, Columbus, Ohio State University Press, 2004. Traducción propia.

[4] Cisneros, Isidro. “¿Asamblea Constituyente o Poder Constituido?” en La Crónica, México, 22 febrero 2016.

[5] Negretto, Gabriel L. Making Constitutions. Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America, Cambridge University Press, Nueva York, Primera edición, 2013.

[6] Fernández Souza, Jorge. “Hacer una Constitución”, en La Jornada, México, primero de marzo de 2016.

 

Iván Pedroza Reyes

Iván Pedroza Reyes

Politólogo e internacionalista por el CIDE. Integrante de la Asociación Nacional para la Reforma del Estado. Ha sido asesor en la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos, y en las LXI y LXII Legislaturas en la Cámara de Diputados.
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