CDMX: La difícil democracia.

Categoría: CDMX, El punto es, EPSI23
abril 13 2016

La ubicación de la Ciudad de México en el contexto político del país no ha sido fácil. Desde que en la década de los veinte del siglo pasado fue puesta bajo la tutela de la federación, hasta –si no ocurre algo imprevisto– el 31 de enero de 2017 muchos cambios se habrán realizado, pero en todos ellos se ha mantenido el espíritu tutelar del gobierno federal, si bien en retirada continua. Tener una constitución propia es la ocasión para dar otro paso para superar esta relación, pero no es aún su término, porque en la elaboración de las reformas para la autonomía política de la CDMX se mantiene ese espíritu que, al menos por ahora, impondrá restricciones a la construcción de la democracia en la ciudad. Frente a esta situación se han manifestado y elaborado propuestas diversas organizaciones de la sociedad civil, este texto reflexiona a partir de ellas.

El contexto

Los motivos del tutelaje derivan del multisecular peso económico y político de la Ciudad de México en el país, lo que también se ha transformado. Las reformas neoliberales generaron el desplazamiento de la zona metropolitana de la Ciudad de México como eje del crecimiento económico; si en 1993 la ciudad aportaba el 23.8 % del Producto Interno Bruto, en 2014 este aporte descendió a 16.4%, (INEGI, 2014). Sin embargo, el descenso no ha impedido que el gobierno local sea el que de todas las entidades de la república mantenga el mayor margen de independencia financiera ante la federación, derivado de que el 50% de su gasto se sostiene con recursos propios. Lo que seguro está a la base de la preocupación del gobierno federal, cualquiera que sea el partido que lo detente, por intentar controlarlo.

La ycaro jirafa, ROMGO

El peso político de la ciudad, paradójicamente, se incrementó al mismo tiempo que disminuía su importancia económica. Es posible que ante la mayor adversidad la población haya reaccionado demandando una gestión propia, distinta de los derroteros de la conducción federal, que ello a su vez haya dado lugar a la elección de propuestas políticas identificadas con la transformación y que se hayan generado gobiernos que han desarrollado políticas –sobre todo en lo social–, en no pocos casos propuestas por las organizaciones ciudadanas, que han sido faro orientador para el resto del país y que por ello mismo también pudieran invocar al espíritu tutelar de la federación.

Las restricciones a la construcción de la democracia en la vida pública local están presentes en la redacción misma de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que permitirán la autonomía –que no la soberanía de la que gozan las demás entidades– de la Ciudad de México, cuestión que va mucho más allá de un asunto sólo semántico. La modificación al artículo 122 de la mencionada reforma constitucional establece los lineamientos para la constitución de la CDMX (en vez de acogerse al principio de que lo que la constitución política de los EUM no reserva a la federación por este solo hecho se convierte en materia legislativa de las entidades) y prescribe los términos en los que deberá redactarse la ley fundamental de la capital. Por ejemplo, establece que no podrá tener más que cuatro órganos autónomos; en el artículo séptimo transitorio se limita la soberanía popular en la elección de la Asamblea constituyente al sólo el 60% de sus miembros; convierte al poder Ejecutivo en legislador al otorgarle la capacidad, al federal y local, de designar entre ambos al 12% de los constituyentes. El diseño de la composición de la Asamblea Constituyente tiene consecuencias muy específicas, una de las principales es que, de los cuatro partidos que concentran más de las dos terceras partes del voto en la ciudad, el menos votado de ellos es el que, una vez sumados los senadores y diputados designados por el Congreso federal y por los ejecutivos, tendrá el grupo parlamentario más grande.

La posición de diversas OSC

Por lo anterior, múltiples organizaciones de la sociedad civil (OSC) declararon:

En la lucha por la democratización de la Ciudad de México desde décadas atrás hemos participado organizaciones de la sociedad civil […] quienes hemos visto con entusiasmo que podamos tener nuestra propia Constitución. Sin embargo, la reforma aprobada por el Congreso de la Unión está muy lejos de las aspiraciones democráticas… (Espacio de redes, La constitución…)

Cuando se habla de los procesos de construcción de la democracia desde la sociedad civil seguro que se tiene en cuenta el plebiscito, convocado por diversas organizaciones y por nueve miembros de la entonces Asamblea de Representantes del DF, el 21 de marzo de 1993 que, sin el amparo de una norma jurídica más que la libertad ciudadana de realizar todo aquello que las leyes no prohíben expresamente, lograron convocar a más de 330 mil  ciudadanos quienes, en más de un 84%, manifestaron su demanda de gobierno electo por los habitantes de la ciudad y no designado por el gobierno federal (Vázquez y Winocur). Sin duda que ello fue uno de los factores más poderosos –si no el principal– que condujeron a la reforma política de 1996, la que permitió elegir por primera vez al gobierno de la ciudad en 1997.

Lo anterior nos permite comprender la frustración que genera las restricciones al ejercicio de la soberanía popular. Pese a ello, y eso es lo políticamente relevante, las organizaciones de la ciudadanía lejos de deslegitimar el proceso constituyente señalaron:

Ycaros en rojo, ROMGO

Aún en las condiciones adversas en las que el Congreso nos ha puesto consideramos que todavía es posible influir como sociedad en la definición del futuro de la Ciudad. Para ello necesitamos impulsar al máximo nuestra capacidad de movilización. (Espacio de redes, La constitución…)

Esta afirmación constata que la ciudadanía de esta capital está acostumbrada a moverse en los limitados márgenes del poder para ensancharlos y con ello expandir la democracia, lo que implica una doble tarea, influir sobre los contenidos de la Constitución y diseñar una estrategia para llevar más allá del proceso constituyente el afán democratizador de la vida pública local.

Pero la misma ciudadanía no es homogénea y habrá que diferenciar; hasta ahora se ha hablado de la organizada, pero cuando contemplamos al conjunto de los ciudadanos, probablemente en su mayoría no organizados, aparecen situaciones preocupantes. Una encuesta levantada en el mes de febrero del presente estableció que el 81% de los entrevistados piensan que con la constitución las cosas empeorarán o seguirán igual, solo un 15% manifiesta optimismo sobre los resultados de este cambio; el 67% consideran que era poco o nada necesaria la reforma y sólo el 31% están seguros que acudirán a votar en las elecciones de la constituyente (Buendía y Laredo, 2016).

Los datos anteriores muestran el desafío que tienen frente a sí los gobernantes, los partidos políticos y la ciudadanía organizada que apuestan a que el proceso constituyente sea ocasión de democratizar la ciudad y no de deslegitimación de los adversarios. ¿Cómo lograr que la ciudadanía toda sienta suya la norma que guiará la vida pública de la Ciudad en tal vez el resto del siglo? Si esta puede ser la pregunta común parece que la valoración de su importancia no es la misma y por ello las respuestas de los diversos actores llegan a ser incluso contradictorias. En síntesis podríamos decir: los ciudadanos en general no tienen el suficiente interés en el proceso constituyente, los organizados no encuentran espacios para expresarse y ser consideradas sus propuestas, y a los demás actores no parece importarles que el principal problema de la Constitución de la Ciudad tal vez más que su contenido sea su legitimidad, puesto que de ella dependerá su eficacia para regular la vida pública. Parece entonces que legitimidad e implementación son los dos retos que enfrenta el proceso constituyente de la CDMX. Veamos cada uno de ellos.

Los desafíos del proceso constituyente, legitimidad y efectividad

El problema de legitimidad del proceso constituyente aprobado se traduce en las dudas, habrá que decir fundadas, de que las restricciones al ejercicio de la voluntad popular den paso al retroceso en los derechos alcanzados, máxime ahora que los grupos políticos que han gobernado la Ciudad al amparo de una misma identidad partidaria hoy se encuentran no solo divididos sino confrontados en dos formaciones políticas, y que en esta confrontación parecen poner la mira más en el 2018 que en el futuro de la vida pública de la ciudad. Por ello el primer acuerdo de acción de las organizaciones de ciudadanos de referencia es

“Evitar cualquier retroceso en los derechos conquistados, por lo contrario, avanzar en su ampliación”. (Espacio de redes, La constitución…).

Siendo fiel al acuerdo señalado, soy de los optimistas que piensan que es poco probable el retroceso generalizado en los derechos alcanzados, pero sí que los habrá de manera diferencial. Considero poco probable que las diversas organizaciones partidarias, que con sus posiciones arriesgarán su futuro electoral, quieran echar atrás lo avanzado en los derechos civiles, como la interrupción legal del embarazo o los matrimonios igualitarios.

A diferencia de lo anterior, es previsible que se trate de sustituir los derechos sociales con fórmulas como las de protección social, inclusión de grupos vulnerables, desarrollo humano u otras que resten fuerza al desarrollo social como lo define actualmente la legislación local: “El proceso de realización de los derechos de la población mediante el cual se fomenta el mejoramiento integral de las condiciones y calidad de vida;” (Ley de Desarrollo Social del DF, artículo 3 fracción VI). La razón de cambiar derecho por protección parece clara, sin una reforma fiscal a fondo es difícil que los recursos alcancen para sostener los programas vigentes, por tanto, en la lógica de quienes ven lo público solo desde la óptica del poder y no de la sociedad, las prestaciones que proporcione el gobierno no deberán ser exigibles por los ciudadanos. Un ejemplo podemos tenerlo en la emblemática pensión de adultos mayores, la que después de haber alcanzado una cúspide de cobertura del 84.9% en 2011, ha venido disminuyendo continuamente hasta llegar a 77.6% en 2014, último dato disponible. El crecimiento de los adultos mayores seguirá siendo dinámico durante algunos años, si en 2010 eran poco más de 550 mil personas, para 2024 serán más de 800 mil (Consejo Nacional de Población, Conapo; Instituto para la Atención de los Adultos Mayores en el Distrito Federal, IAAMDF). Frente a estas situaciones se puede apostar, ya sea por el incremento racional en los recursos públicos para cumplir los compromisos con la sociedad, reformulando válidamente la estrategia para garantizar el derecho, o, por limitar la atención de la demanda social, esto es lo que distingue a una posición democrática de otra conservadora.

En la estructura de gobierno es poco probable que se dé algún avance, y en las condiciones actuales de la ciudad no avanzar es igual a retroceder. Si, por lo contrario, se estableciera una adecuada división de poderes, con funciones de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, con participación efectiva de la ciudadanía en las políticas públicas, esta innovación plantearía retos al régimen político del país y, en consecuencia, a la legislación federal, sobre todo en un contexto de discusión sobre la conveniencia de elaborar una nueva constitución nacional, avanzar en estos aspectos en la CDMX sería –desde la óptica de la clase política federal– un “mal ejemplo” para el país.

Los retos anteriores, tanto en contenidos como en legitimidad del proceso, son conocidos y, creo que, compartidos por el ejecutivo local, el cual tiene como facultad exclusiva elaborar el proyecto sobre el cual discutirá la Asamblea Constituyente. Probablemente por ello decidió crear un Grupo de Trabajo para apoyarlo en la elaboración del mencionado proyecto. Varias de las personas que participan en este grupo son conocidas por su trayectoria en la sociedad civil y en la academia; esta medida es digna de reconocimiento, pero no es suficiente. Hasta el momento de escribir estas páginas no se conoce un programa de diálogos y debates del Grupo de Trabajo con organizaciones ciudadanas y con académicos. Avanzar en las vías de diálogo es absolutamente necesario para resarcir parcialmente el problema de legitimidad de origen, pero tampoco sería suficiente, persistiría el gran desafío de lograr la aceptación de las grandes mayorías de ciudadanos que, de acuerdo a los datos conocidos, están más bien en una actitud escéptica.

Incorporar a las mayorías no es sólo diseñar programas de cómputo para la expresión de preferencias por internet, ni abrir kioscos para depositar sus opiniones. Para que la población opine se requiere de un proceso informativo y pedagógico para la comprensión de significados y alcances de la constitución de la CDMX, para que con base en ellos pueda manifestar sus distintos puntos de vista. El tiempo avanza y no se ve, al momento de terminar esta redacción, que exista proyecto alguno en este sentido.

Si los anteriores asuntos hacen relación a la legitimidad de la constitución, los que tienen que ver con su implementación no son menores. Aun aprobándose un buen texto constitucional todavía restaría un largo proceso para la elaboración y o reformulación de leyes, cerca de 200 que existen en la ciudad, deberá ser hecho por la actual Asamblea Legislativa en la víspera del inicio del proceso electoral de 2018, lo que hace razonable el temor de que el proceso de elaboración y reelaboración de leyes se vea atravesado más por la lógica competitiva entre las organizaciones partidarias que por la racionalidad legislativa, generándose con ello una no deseable pero tampoco imposible brecha entre el mandato constitucional y las leyes.

Lo anterior no es la única restricción que tendrá la implementación de la Constitución de la CDMX, desde tiempo atrás se han manifestado, en distintos momentos y con diversas intensidades, brechas entre el contenido de las leyes y las prácticas gubernamentales. Algunos ejemplos de esto último: En el segundo período de gobierno electo durante cinco años se evitó reglamentar las leyes que se aprobaron durante el primero, impidiendo con ello su cabal puesta en práctica; en el tercer período de gobierno se trató de hacer superflua la ley de desarrollo social aprobando, sin derogarla, una Ley de Sistema de Protección Social, la oposición de organismos ciudadanos y académicos lo impidió; finalmente, desde hace algunos años se han desatendido los instrumentos institucionalizados de participación, los consejos no son renovados ni convocados, se trató de paralizar el programa de Derechos Humanos… todos estos ejemplos hablan de que la brecha entre norma y práctica no iniciaría con la Constitución sino que es algo que ya está presente en la cultura del ejercicio del gobierno y que solo se podría cambiar con una transformación radical de la relación entre gobierno y sociedad, volviendo al inicio, renovando el “contrato social”.

Cambiar la relación gobierno – sociedad

Para un cambio radical en la relación gobierno–sociedad faltan dos asuntos de particular urgencia: asegurar contenidos medulares en la constitución y diseñar instrumentos adecuados. En ambos casos los espacios de organizaciones de la sociedad civil han formulado propuestas de contenidos para la constitución, algunas de ellas son:

Derechos Humanos. Centralidad de los derechos en la arquitectura de la constitución de la ciudad. Se trata, en la perspectiva de las organizaciones, de que los derechos humanos no sean solo un enunciado, sino que en torno de su garantía se estructure el diseño político de la CDMX […] conforme a los principios de universalidad y progresividad de los derechos y atendiendo a que el agua y otros bienes, tienen una naturaleza social y cultural antes que económica. Democracia Participativa. La garantía de los derechos se hace efectiva cuando es la propia sociedad la que interviene en la legislación y políticas que los realizan, para ello se distinguen dos niveles, por un lado la democracia directa […] como son el plebiscito, el referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana o la revocación de mandato; y, por otro, la intervención ciudadana, de manera habitual en todo el ciclo de las políticas públicas; debiendo tener las personas siempre oportunidades razonables para influir en la toma de decisiones, y poder conocer los motivos y consideraciones que sustentan la decisión final” entendiendo esto último por democracia participativa. Desarrollo. En sus diversas implicaciones, centralidad de trabajo, desarrollo social como condiciones para el despliegue de las capacidades de la persona de manera autónoma y solidaria, desarrollo económico como condición para la realización de las metas colectivas, desarrollo urbano que propicie una visión de Ciudad integrada, con perspectiva metropolitana. Todos ellos deberán estar orientados por la garantía de los derechos, alcanzándola de manera progresiva, mediante la utilización al máximo de las posibilidades de los recursos públicos. División de poderes y régimen político. Como condición fundamental de garantía de los derechos humanos y de ejercicio de la democracia participativa; lo que implica la relación entre poderes y entre órdenes de gobierno. (Espacio de redes, Agenda prioritaria, provisional.)

Los anteriores, como ya ha sido señalado, son algunos de los consensos entre OSC que se proponen para incorporarlos a la constitución de la CDMX con el fin de contar con contenidos básicos que aseguren un texto a la altura de la ciudad, pero conscientes de que lo más terrible que pudiera ocurrir es que un buen texto tenga como resultado su inobservancia o una legislación que se aparte de él. Para evitar que ambas cosas ocurran es necesario ir más allá del texto constitucional y de la legislación que de él se siga, se requiere generar la capacidad de exigibilidad de la sociedad por medio de un tejido poderoso, independiente, capaz de interpelar al gobierno, capaz de utilizar efectivamente los instrumentos de democracia directa y participativa que se conquisten y capaz de demandar un mejoramiento continuo del texto constitucional. Esta convicción plantea un desafío formidable a los constituyentes, ¿se atreverán, en uso de la delegación del poder que les otorgarán los electores, a introducir mecanismos que hagan real la intervención social en el mejoramiento continuo del texto, iniciando por atreverse a aceptar que el texto constitucional resultante sea sujeto a referéndum constitucional? Que lo hagan o no será una prueba de la capacidad de la sociedad capitalina de hacerse oír. Lo que sí está ocurriendo es un amplio proceso de organización y deliberación, esto puede ser un efecto positivo no previsto del sinuoso proceso constituyente, lo que en sí mismo sería un gran paso en la difícil construcción de la democracia en la Ciudad de México.

Referencias

 

Manuel Canto Chac

Manuel Canto Chac

Doctor en Sociología por la UNAM, Profesor, Investigador Nacional en la UAM-Xochimilco. Miembro de Organizaciones civiles y de espacios de concertación social.
Manuel Canto Chac

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