Avatares de la legislación forestal

El martes 21 de marzo de este año, como cada año en la misma fecha, por resolución de la Asamblea General de la ONU, se conmemoró el Día Internacional de los Bosques. Su objetivo es hacer conciencia sobre la importancia de los bosques en las vidas de las personas y del papel crucial que desempeñan en la erradicación de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y la seguridad alimentaria.

La importancia para México es vital; el país tiene cerca de 86 millones de hectáreas de bosques y otras tierras boscosas. La mayor parte son tierras de propiedad social, ejidos y comunidades campesinas e indígenas, donde vive la población rural de México. En su mayor parte son comunidades de alta pobreza y marginación, con bajos niveles de bienestar, que han sido olvidados por una política económica, social y ambiental equivocada de los gobiernos en turno de este país.

Al mismo tiempo, es en los bosques y selvas de México donde se salvaguarda una de las mayores diversidades de ecosistemas y especies del planeta, y es donde se brindan valiosos servicios ambientales, como el agua, y se regula el clima, beneficiando a las ciudades, las actividades agropecuarias e industriales del país. Esto, sin olvidar su relevancia para el combate a los efectos adversos del cambio climático. Las tierras boscosas de México brindan recursos forestales maderables y no maderables, que van desde alimentos, medicinas, papel, muebles, materiales de construcción, entre otros productos.

Por ello, es de suma importancia señalar que, unos días antes, el martes 7 de marzo, fue votada en la Cámara de Diputados el dictamen de la nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y que abroga la actual Ley Forestal vigente. Esta Ley fue impulsada por el Grupo Parlamentario del Partido Verde y apoyada en la votación por el Grupo Parlamentario del PRI, del PAN, Nueva Alianza y Encuentro Social. En total, de dichos grupos parlamentarios recibió 238 votos favorables. En contra, votaron los grupos parlamentarios del PRD, de Morena y del Movimiento Ciudadano, con un total de 94 votos. No escapa el señalamiento de que los 238 votos a favor no son ni la mitad del total de los 500 legisladores que componen la Cámara de Diputados, ya que 155 legisladores prefirieron ausentarse. Ahora, la denominada Minuta de la nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se encuentra para su revisión en la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

En la Minuta de Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se observaron graves deficiencias en su contenido; las principales, se encuentran analizadas en diversos documentos producidos por reconocidas organizaciones no gubernamentales (ONG), como Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda), Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS), Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (Red Mocaf), Reforestemos México, entre las principales. Las deficiencias señaladas se pueden resumir en los siguientes puntos:

1. Se debilitan los derechos de las comunidades indígenas y campesinas, entre ellas la ausencia del desarrollo de un Sistema Nacional de Salvaguardas, como un instrumento de la Política Forestal a tono con la reforma constitucional en materia de derechos humanos y la vinculación con ordenamientos internacionales, comprometido por México en los Acuerdos de Cancún, derivados de la COP 16 de Cambio Climático.

2. Se omiten disposiciones y definiciones respecto del cuidado en acciones afirmativas para la igualdad de género, la equidad étnica y la inclusión de personas con capacidades diferentes.

3. Se olvida una mejora regulatoria, que aligere el pesado fardo burocrático y punitivo que ahoga a las empresas sociales forestales.

4. Se concentra el poder y actos de autoridad, en especial en materia de aprovechamientos forestales, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales a la Comisión Nacional Forestal. Este tema requiere de un examen minucioso, no expresado en el dictamen, de las razones y consecuencias que puede acarrear estos cambios.

5. Se reducen los contrapesos sociales e institucionales. Así, se recortan atribuciones al Consejo Nacional Forestal y en el caso del Fondo Forestal Mexicano, prácticamente suprime el papel de su comité mixto al cambiar su carácter de órgano de gobierno a órgano de consulta. Esto posibilita opacidad y discrecionalidad en el ejercicio de los recursos de dicho fondo. Todo esto deja mucho que desear en términos de buenas prácticas de gobernanza y trasparencia.

6. Se omite un abordaje integral del problema de la lucha contra la tala y el tráfico ilegal de la madera, para coordinar acciones con énfasis en la prevención, la modernización de la trazabilidad de la madera, la participación comunitaria en la vigilancia y la lucha contra la corrupción.

7. Se eliminan candados, sin mayores argumentos, ni contrapesos expresos de la actual Ley Forestal vigente, para que, de manera expresa, ocho grupos de familias de plantas de la vida silvestre de gran valor comercial, que consideran un gran número de especies en riesgo, de las cuales muchas tienen su centro de origen en México, sean aprovechados a través de autorización de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) como recursos forestales no maderables, y no por la actual Ley General de Vida Silvestre responsable hasta ahora de su aprovechamiento a través de la Secretaría.

8. Se suprime la concurrencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el diseño, propuestas y aplicación de mecanismos para que las personas cuenten con estímulos fiscales al apoyar en la conservación de los recursos forestales. Además de dejarlo como optativo, cuando en la actual Ley Forestal era obligatorio.

9. Se omite la incorporación de Unidades Regionales de Manejo Forestal con enfoque territorial, concurrente, con descentralización, planeación, ordenamiento territorial, organización y mejora de capacidades para reducción de peso regulatorio, costos de gestión y posibilidad de acciones de alcance estratégico.

10. Se eliminan los avances modestos en mejora de los servicios técnicos forestales contenidos en la ley vigente en cuanto a: a) cambiar de un esquema de registro prácticamente vitalicio a otro sujeto a evaluación por resultados; b) establecer un catálogo de especialidades de acuerdo con el tipo de ecosistema, tipo de actividad y grado de responsabilidad y; c) abrir la participación a los profesionistas o técnicos de campo que tengan la competencia y capacidad para desempeñarse en las distintas tareas, niveles de responsabilidad y ecosistemas.

Después de la lluvia, mixta/tela, 70 x 80 cm, 2014. Chacón|

Después de la lluvia, mixta/tela, 70 x 80 cm, 2014. Chacón

Hay que recordar que la todavía Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable vigente corresponde a una visión de la política forestal derivada de la creación de la Conafor en 2001, como un organismo de fomento al desarrollo forestal. Mientras que el Sector Central de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), a través de su Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos y sus delegaciones, atendía la parte regulatoria, en especial de actos de autoridad. Quienes eran gobierno en ese entonces lograron que su propuesta de Ley Forestal fuera expresada en febrero de 2003, casi cuatro años antes del fin de esa administración federal. Tiempo amplio para aplicar su política forestal. Ahora se trata de cambiar esto, dándole atribuciones de actos de autoridad a la Conafor, como son los permisos de aprovechamiento forestal. Esto puede llevar a una fragmentación de quienes son realmente los responsables de los resultados de la política forestal al final de este sexenio. ¿El Sector Central de la Semarnat a través de su Dirección General Forestal y sus delegaciones? o ¿Será la Conafor y sus gerencias estatales?

A partir de un texto de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), que se titula “Elaboración de una política forestal eficaz. Una Guía”.1 Me permito citar de su apartado “Diez cosas que hay que saber acerca de la política forestal”, su primera recomendación:

1. Una política forestal nacional es un acuerdo negociado entre las partes interesadas basado en una visión y en objetivos comunes para los bosques y los árboles de un país, y que ha sido aprobado por el gobierno. En ella se proporcionan orientaciones estratégicas clave, y debería estar enunciada en un texto breve y fácilmente comprensible para un amplio espectro de la sociedad (p. VIII).

El colectivo que redacta este texto de FAO, señala que: “una política útil debe proporcionar orientaciones y trazar una dirección que es preciso seguir durante un cierto lapso de tiempo…” (p. 5). Además, indica que

en una política forestal se formula una visión o una meta amplia y una dirección a largo plazo acerca de los bosques y su aprovechamiento, pero en general no se especifican en detalle los instrumentos o prácticas necesarios para su ejecución. Un instrumento esencial para aplicar la política forestal es la legislación forestal (p. 10).

Aquí se debe dejar claro, que cuando se legisla, se realiza para distribuir y dar cumplimiento de determinados derechos y obligaciones en este caso relacionados a los ecosistemas forestales. También debe ser claro que toda legislación, incluida la forestal, se propone teniendo en cuenta determinadas políticas. El documento de la FAO señala al respecto:

Por esta razón, la política –es decir un acuerdo sobre una dirección estratégica– debe ser formulada antes de que cualquiera de sus aspectos pueda ser jurídicamente vinculante. Al fin y al cabo, la traducción en ley de los derechos y deberes contenidos en una política es un procedimiento técnico y no político. Por lo tanto, el legislador dirá: «Dadme la política, que yo redactaré el anteproyecto de ley». (p. 10)

La prisa por sacar adelante esta Minuta de nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es que llega tardíamente para ser aplicada por la actual administración gubernamental. Es decir, aunque se expida en sus actuales términos, su periodo real de aplicación se daría en 2018, el último año de la actual administración federal. Por ello, se considera que, si no existe un amplio consenso entre los diversos actores sociales y políticos, puede tener la suerte de muchas otras legislaciones, que son sujetas a múltiples reformas en muchos de sus aspectos o peor aún derogada en la siguiente Legislatura. Esto debido a que la visión y dirección de largo plazo para los ecosistemas forestales de México, que la nueva Ley propone tardíamente sin los consensos necesarios, puede ser no compartida por quienes sean elegidos por la ciudadanía en el próximo periodo gubernamental.

En lo particular, se tienen serias dudas, sobre que la Conafor realice actos de autoridad, como lo plantea la iniciativa de nueva Ley, que la convierte en una entidad hegemónica en el Sector Forestal, en detrimento de la propia Semarnat, su cabeza de Sector. Esto en un escenario de claro proceso de debilitar a la dependencia en términos de recursos humanos y presupuestales frente a los diversos agentes económicos. Aunque no queda claro, la base del diagnóstico, que lleva a realizar este traslado de facultades.

|Son,  mixta/tela, 100 x 60 cm, 2010. Margarita Chacón

Son, mixta/tela, 100 x 60 cm, 2010. Margarita Chacón

Se conoce de manera informal que se han presentado quejas en diversas entidades federativas por el retraso en el trámite de autorización de permisos de aprovechamiento forestal. Esta es una verdad a medias tipo Trump, y su manejo de la posverdad: “el que algo aparente ser verdad es más importante que la propia verdad”. Es decir, debe señalarse, que no todas las delegaciones de la Semarnat en las entidades del país tienen necesariamente graves problemas de atraso en el trámite. En otras, a pesar de las autorizaciones de aprovechamiento forestal, por inseguridad o diversos conflictos sociales, fiscales, no se alcanza a aprovechar lo autorizado y solo en algunas delegaciones de las entidades es recurrente el retraso en trámites. Ahí se puede buscar el fortalecer su revisión, ya sea con medidas internas para elevar su desempeño.

En el caso de la Conafor no se entiende en un escenario de escasez crónica de recursos humanos especializados en el servicio público busque asumir esa nueva responsabilidad. En lugar de cooperar para fortalecer las delegaciones de Semarnat, en todo caso, con el apoyo de la propia Conafor, que a costa de la propia Semarnat fue generada, y otras entidades del sector, en aquellas entidades federativas donde se requiera la revisión de determinados trámites. Asimismo, se debe señalar que Conafor tendrá un serio conflicto de interés al ser la institución que en muchos casos financia los estudios para aprovechamiento al autorizarlos ella misma.

En todo caso, se es de la idea de impulsar un fuerte proceso de descentralización de facultades ambientales y de recursos naturales a los gobiernos de las entidades federativas, y de una mayor participación y transparencia en la toma de decisiones de los consejos estatales forestales. Pero esa es parte precisamente de la discusión abierta, que se debería de hacer a través de un acuerdo negociado entre las partes interesadas, basado en una visión y en objetivos comunes para lograr una orientación y visión de largo plazo de la política forestal en México.

Es importante, señalar que, del seguimiento del proceso legislativo de esta propuesta de Minuta de Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se identificó como uno de los principales problemas, el que no se realizó un proceso amplio y participativo de discusión pública de su contenido, que permitiera a la sociedad en su conjunto opinar sobre la misma, particularmente en lo que se refiere a comunidades indígenas y campesinas dueñas y poseedoras de terrenos forestales por el riesgo de impactos negativos que pudiera ocasionarles. Esto fue señalado de manera reiterada por diversas organizaciones sociales relacionadas a la actividad forestal, principalmente aquellas relacionadas a la promoción del manejo forestal comunitario y a los ejidos y las comunidades indígenas y campesinas dueñas y poseedoras de terrenos forestales del país. Pero, no existió interés, ni sensibilidad política alguna para abrir una discusión al respecto en la Cámara de Diputados para tal fin. Se requería durante su proceso de dictamen convocar al trabajo colectivo con los diversos actores de la sociedad interesada a reuniones de trabajo y foros públicos, entre otros métodos de trabajo legislativo. Para así lograr el máximo consenso posible.

Omisión que ahora debe ser subsanada en la Cámara de Senadores, lo que permitiría a la ahora Minuta de Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en revisión, desecharla por sus omisiones, o realizar una profunda corrección. La oportunidad es que el Senado de la República consulte de manera real y sin presión de tiempo a la sociedad, y así se comprometa, a impulsar en los hechos el desarrollo forestal sustentable en los bosques del país y con los habitantes de las comunidades que en ellos habitan a fin de atender sus necesidades sociales, económicas, ecológicas, culturales y espirituales y de las futuras generaciones.

Octavio Klimek Alcaráz

Octavio Klimek Alcaráz

Doctor en Ciencias Forestales (doctor rerum silvaticarum), por la Universidad Técnica de Dresden, República Federal Alemana. Ex-Secretario técnico de la Comisión Especial sobre Cambio Climático en la Cámara de Diputados. Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno del Estado de Guerrero de enero a octubre de 2015.
Octavio Klimek Alcaráz
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