Precios de las gasolinas, fisco y política

La respuesta ciudadana ante el incremento del precio de las gasolinas ha sido uno de los más duros golpes que ha recibido el gobierno en su estrategia de legitimar socialmente la reforma energética. El discurso oficial, con distintos tonos y matices, había insistido en dar a entender que la reforma traería “energía abundante y barata”; cuando no de plano prometía el fin de los “gasolinazos que tanto daño hicieron a las familias mexicanas”. Por eso, al anunciar que, como consecuencia de la reforma hecha a la Ley de Hidrocarburos (el más puro producto de la reforma energética) para adelantar la entrada en vigor del libre mercado de gasolinas, el precio de estas aumentaría; el gobierno quiso responsabilizar por completo al mercado internacional de tal situación.

Este discurso esquizofrénico ya había sido utilizado en un memorable boletín de prensa emitido en agosto de 2016 por la Secretaría de Hacienda, para informar de su decisión de reducir en 10% el precio máximo al público del Gas LP, al tiempo que resolvía aumentar los precios de las gasolinas. Tal boletín de prensa no tenía desperdicio alguno. Inmediatamente después del encabezado anunciando la disminución del precio del Gas LP, se indicaba que esta se debía “a la Reforma Energética y responde a menores precios internacionales del Gas LP”. Toda una contradicción, que se vuelve aún más evidente por la necesidad misma que tuvo el gobierno de intervenir para trasladar parte del beneficio de los bajos precios en el mercado internacional, a los consumidores finales; a pesar de la insistencia de que el propio mercado lograría esos efectos, sin mediar intervención alguna del pérfido Estado.

Por otra parte, en el mismo boletín, al anunciar el incremento de la gasolina Magna y el Diesel, la SHCP simplemente adujo las “referencias internacionales” de los combustibles, al “esquema en vigor” de los precios máximos y al compromiso gubernamental “para mantener la estabilidad macroeconómica y cumplir cabalmente con las metas de finanzas públicas para 2016”. Ni una sola mención a la reforma energética: tal y como lo ha venido intentando hacer desde enero de este año.

Foto de Charlie Hang

Más allá de la construcción de un discurso insostenible, recordemos los pasos concretos (todos ligados a la reforma energética) que llevaron al país a la situación actual en materia de combustibles. El primer paso fue el adelanto de la libre importación de gasolinas.

La Ley de Hidrocarburos, tal y como fue aprobada en 2014, era muy ambigua respecto a las fechas posibles para permitir la emisión de permisos para la libre importación de gasolinas. El artículo décimo cuarto transitorio de dicha Ley, señalaba en su fracción II que:

A partir de la entrada en vigor de la presente Ley y, como máximo, hasta el 31 de diciembre de 2016, únicamente se podrán otorgar permisos para la importación de gasolinas y diésel a Petróleos Mexicanos o sus empresas productivas subsidiarias.

A partir del 1 de enero de 2017, o antes si las condiciones de mercado lo permiten, los permisos para la importación de gasolinas y diésel podrán otorgarse a cualquier interesado que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables.

Es decir, era legalmente posible adelantar nueve meses la libre importación de gasolinas, siempre y cuando las condiciones del mercado lo permitieran. De manera que alguna autoridad tendría que explicar cómo y por qué, estaban dadas las condiciones de mercado para dicho adelanto.

En ese sentido, el 16 de diciembre de 2015, la Secretaría de Energía solicitó a la Cofece, una opinión sobre

el efecto que tendría en el proceso de libre concurrencia y competencia el otorgamiento de permisos de importación de gasolina y diesel a particulares a partir del año 2016 en términos del [artículo Décimo Cuarto] Transitorio señalado de la Ley de Hidrocarburos.

Sin embargo, en la opinión emitida por la Cofece (tan rápido como el 7 de enero de 2016), nunca se explica cómo las condiciones del mercado permitían el adelanto en las fechas de otorgamiento de permisos. El documento de apenas seis páginas (incluidos los antecedentes y la página de firmas), no es más que un conjunto de lugares comunes sobre los beneficios esperados de la competencia y las condiciones para que lleguen tales beneficios. Por supuesto, esto es natural porque la Sener no pidió una opinión sobre las condiciones del mercado y como estas permitían adelantar el otorgamiento de permisos. De manera que, para efectos de la Ley de Hidrocarburos, el resultado fue una opinión circular: se ofrecía el paraíso de las gasolinas baratas (así nos acabemos el planeta un poco antes) pero no se decía cómo es que las condiciones existentes de mercado permitían adelantar el disfrute de dicho paraíso.

Lo que no se dijo en el documento de marras era que la liberalización de los precios de la gasolina provocaría una diferencia de precios entre las distintas regiones y centros de consumo del país, pues empezarían a ser visibles los costos de transporte, almacenamiento y distribución que hasta esa fecha no se reflejaban en el precio final, puesto que eran absorbidos por Petróleos Mexicanos.

El siguiente paso se dio en el contexto de la discusión del Paquete Fiscal para 2017. Tal y como si el Gobierno intentara confundir a la población, en relación a la naturaleza de los cambios propuestos, en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2017, se incluyó una propuesta de reforma de la Ley de Hidrocarburos para modificar las fechas de la puesta en vigor del libre mercado de gasolinas. La iniciativa, aprobada por mayoría en el Congreso de la Unión, implicó abrogar el inciso c) de la fracción I del artículo décimo cuarto transitorio de la Ley de Hidrocarburos, el cual señalaba que en relación con los mercados de gasolina y diésel, “a partir del 1o de enero de 2018 los precios se determinarán bajo condiciones de mercado”. En cambio, en la Ley de Ingresos para 2017, se estipula “que durante los años de 2017 y 2018 los precios al público se determinen bajo condiciones de mercado. La calendarización mencionada se llevará a cabo por regiones del país y se dará a conocer a más tardar el 31 de diciembre de 2016”; tal y como ha ocurrido.

Estas modificaciones a la Ley de Hidrocarburos, fueron aprobadas a pesar de que apenas en el mes de julio de 2016, la Comisión Federal de Competencia, había emitido un documento titulado “Transición hacia mercados competidos de gasolinas y diésel”, que contiene 25 recomendaciones de diversa naturaleza (legislativa, regulatoria, de inversión en infraestructura, etc.) para ser consideradas antes de la flexibilización del mercado de gasolinas. Algunas de estas recomendaciones (como la relativa al robo de combustible) merecían un análisis a profundidad y, en caso de aceptarse, muchas de ellas (como la de la infraestructura asociada a los puertos) requerirían de cambios legislativos y un cierto tiempo para su maduración, precisión e implementación.

Sin embargo, la prisa por aprovechar la conformación de un bloque hegemónico en el poder Legislativo, hostil al sendero institucional nacionalista del sector energético, impidió un debate informado, sereno y honesto de la iniciativa oficial. La mayoría se impuso en ambas Cámaras y desde diversos artículos transitorios de la Ley de Ingresos, fue reformada la Ley de Hidrocarburos y se introdujeron las disposiciones para adelantar y regular el tan ansiado (por el gobierno y sus aliados) libre mercado de gasolinas.

Cielo Donis

El moño amarillo (autorretrato), óleo sobre madera, 56 X 71 cm.

Este mercado es, sin embargo, puramente virtual. A la fecha, suman ya más de 600 los permisos de importación concedidos; pero prácticamente ninguno ha sido utilizado. En este sentido, el punto clave es la infraestructura y, actualmente, Pemex es el único que tiene infraestructura y capacidad comercial para producir e importar petrolíferos en grandes volúmenes. Incluso, la muy publicitada gasolinera de la trasnacional BP en Ciudad Satélite, surte la misma gasolina importada por Pemex que se expende en Ciudad Nezahualcóyotl o Iztapalapa. El inicio de las llamadas “temporadas abiertas”, a través de las cuales Pemex debe licitar parte de su capacidad instalada de distribución, ha sido por demás accidentado. La primera temporada abierta, correspondiente al noroeste del país, tuvo un retraso, debido a errores metodológicos que dieron como primer resultado un precio de renta inferior a los costos de operación de Pemex y que, por lo tanto, hubieran significado un subsidio a los operadores privados. De ahí que estos números se corrigieran aplazando el proceso, en el cual finalmente resultó ganadora la empresa estadunidense Tesoro. Las siguientes licitaciones también han sido retrasadas.

En consecuencia, la liberalización de los precios de la gasolina solo ha provocado alzas en comparación con el año pasado y una diferencia de precios entre las distintas regiones y centros de consumo del país, pues empezaron a ser visibles los costos de transporte, almacenamiento y distribución, entre otros. De hecho, el inciso b) de la fracción I del décimocuarto artículo transitorio de la Ley de Hidrocarburos vigente hasta el 31 de diciembre de 2016, establecía que desde el 1 de enero de 2015, los precios máximos deberían “considerar las diferencias relativas por costos de transporte entre regiones”. Esta disposición, que hubiera aliviado en algo las menguadas finanzas de Pemex, no se cumplió. En el transcurso de 2016, se modificó incluso la fórmula de precios, de manera tal que Pemex absorbió buena parte de los incrementos.

Ahora bien, hasta 2018 se mantiene la facultad de la Secretaría de Hacienda para fijar precios máximos, cuando a juicio de la CRE, con opinión previa de la Cofece, se presenten “aumentos en los precios al público de dichos combustibles que no correspondan a la evolución de los precios internacionales de los combustibles y de los costos de suministro”. Esta facultad del Estado se mantiene a partir de 2019, solo que se transfiere a la CRE, cuando la Cofece “determine que no existen condiciones de competencia efectiva”.

Entre las 25 recomendaciones que contiene el documento de la Cofece citado líneas atrás, está la de que, antes de abrir el mercado, se tenga una política de garantía de suministro (nosotros diríamos un Plan de Seguridad Energética). Al respecto, vale la pena señalar que nuestra principal fuente de aprovisionamiento, los Estados Unidos de América, produce el 106% de su consumo nacional. Hasta ahora, ese 6% de excedente ha servido para suministrarnos lo esencial de la gasolina que importamos. Sin embargo, si hubiera un fuerte huracán, por razones de seguridad energética, Estados Unidos cerraría sus fronteras para garantizar su abasto interno, como ya ocurrió con el huracán Katrina. Esto nos coloca en una situación de extrema fragilidad, que debería ser analizada y prevista por el Estado; pero que no está contemplada en las preocupaciones del Ejecutivo ¿Alguien recuerda alguna acción realizada o impulsada por la Sener en los aciagos días de fines de 2016 e inicios de 2017?

Ante la indolencia del Ejecutivo, la participación rigurosa del Legislativo podría ayudar a que, como ciudadanos, no perdamos otra oportunidad para discutir el nivel social, económico y ambientalmente óptimo de la fiscalidad energética. Dado que lo substancial del incremento de los precios se debe a las ganancias que se les quieren asegurar a los privados para que inviertan en infraestructura, bien podríamos mantener el nivel impositivo, a condición de que una parte significativa sirviera para financiar el transporte público, la transición energética y la preservación del medio ambiente. Un error en el que no debe caer la izquierda es el de sumarse al coro facilón de la derecha que pide disminuir o hasta eliminar los ingresos del Estado provenientes del consumo de gasolinas, sin tocar las ganancias implícitas de los operadores privados en el precio final.

De hecho y conforme a las cifras oficiales de la Secretaría de Hacienda, en el primer semestre de 2017, la recaudación por concepto del IEPS a gasolinas y diésel, disminuyó en 23.4% (unos 33 mil 500 millones de pesos) en comparación con la recaudación lograda en el mismo período de 2016. Esto es resultado de un ligero descenso en el consumo de gasolinas (propiciado por un precio más alto) y, sobre todo, por el subsidio que se ha aplicado por decreto al IEPS básico. Además, ante la presión social y política recibida, el gobierno federal optó por la instauración de un “mecanismo de ajuste”, a partir del cual se “suaviza” cualquier movimiento abrupto del precio de los combustibles, que pudiera resultar de la aplicación directa de las variaciones diarias del precio de referencia internacional y el tipo de cambio. Como es obvio, este mecanismo contradice todas las explicaciones, justificaciones y hasta las predicciones hechas por el Ejecutivo para adelantar la liberalización del precio de las gasolinas y el diésel.

En el fondo, el precio final de los combustibles sigue estando regulado por el gobierno y solo se modificó su estructura, integrando los costos de logística, la ganancia implícita de los inversionistas potenciales (distinta al margen de los gasolineros, que se mantuvo igual) y un IEPS fijo…que se ha modificado por decreto en distintos momentos de este año.

En síntesis, podemos afirmar que, en su afán de fomentar y acelerar la inversión privada en el sector, el Estado ha sacrificado ingresos fiscales, legitimación social y coherencia discursiva. Ofrendas nada menores, colocadas al pie del altar del sacrosanto libre mercado; en nombre del cual, órganos supuestamente reguladores, como la Cofece y la CRE, piden que se sacrifique también a las facultades de los gobiernos locales en materia de ordenamiento urbano, protección ambiental y seguridad industrial. Esto es lo que está detrás del activismo militante de ambos órganos, cuando piden que se quite todo tipo de restricción para la instalación de nuevas gasolineras. Un verdadero despropósito solo explicable por la cada vez más evidente captura de los entes reguladores por parte de los intereses privados.

Foto de Maarten van den Heuvel en Unsplash

Termino con un pequeño ejemplo de lo que podría hacerse con ciertos cambios legislativos, manteniendo el nivel actual de fiscalidad y reduciendo los márgenes implícitos de ganancia prometidos: si de cada uno de los litros de gasolina consumidos en la Ciudad de México, se destinaran 50 centavos al mantenimiento y ampliación del Metro, se recaudarían unos 4 mil millones de pesos anuales para este fin. De tal suerte que, en un gesto de solidaridad propio del pueblo de izquierda, quienes poseemos un auto financiaríamos la movilidad de quienes no tienen otra alternativa que el transporte público y, al mismo tiempo, el mejoramiento de este daría mayores incentivos para su uso. Esta puede ser una gran oportunidad para que la izquierda reivindique la naturaleza redistributiva de los impuestos.

 

 

Fluvio Ruíz

Fluvio Ruíz

Doctor en Economía del Petróleo en la Universidad de Soborna de París, Francia. Ex consejero profesional del Consejo de Administración de Pemex.
Fluvio Ruíz
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