Elementos para un programa petrolero de gobierno

Autor: Fluvio Ruíz
febrero 8 2018

El gobierno, desde hace muchos años, utiliza profusamente el término “sustentabilidad” en declaraciones, discursos y documentos; todos ellos incongruentes porque una y otra vez las instancias oficiales le han apostado a los combustibles fósiles. En un gesto de esquizofrenia institucional, se firman los acuerdos de París para combatir el calentamiento global; pero se impulsa una reforma energética que tiene como uno de sus objetivos fundamentales, elevar rápidamente la producción de petróleo crudo y gas natural.

La política pública ha favorecido decididamente la expansión de la oferta y descuidado el modelo de consumo. Es completamente erróneo esforzarse en producir energía para luego utilizarla de manera irracional e ineficiente. El transporte privilegia las soluciones individuales y los motores de combustión interna, siendo que la respuesta está en las soluciones colectivas basadas en electricidad derivada de fuentes renovables.

Se extrae petróleo pero se tira mucho gas, al carecerse de infraestructura que lo lleve al mercado. Se invierte mucho para extraer petróleo pero no lo suficiente para elaborar refinados limpios y de buena calidad. Con tal de seguir extrayendo combustibles fósiles, a partir de la reforma energética, se les rebautiza como “energías limpias” cuando se acompañan de alguna tecnología novedosa que, de cualquier manera, no resuelve el problema de fondo: el planeta no aguanta más. La atmósfera es el basurero de la irracionalidad energética y acabaremos antes con ella que con las reservas probadas de petróleo, como lo ha advertido el Dr. Mario Molina, Premio Nobel de Química.

México debe renunciar a los combustibles fósiles y desplazarlos de la matriz energética con rapidez. Se deberá dejar atrás el extractivismo, abandonar la idea de que el país se desarrollará extrayendo y exportando hidrocarburos. El petróleo nunca fue una palanca eficaz de desarrollo y no lo será en el futuro. Como decía Heberto Castillo, “el petróleo genera riqueza donde se consume y no donde se produce”. Alemania, Francia, Japón, Corea del Sur y otros países están ahí para confirmar el aserto del entrañable ingeniero Castillo.

Conviene entonces, concentrar la atención y los recursos para lograr un consumo racional y eficiente. Es necesario retomar los principios del servicio público, reorganizar las industrias y mercados energéticos, y revalorizar el papel de Pemex. Es necesario poner un alto al neocolonialismo extractivista que subordina al país a intereses extranjeros, que lo despoja de sus recursos naturales, que le impide tener ideas propias y desarrollarse.

En ese sentido, planteamos los siguientes elementos para modificar la política petrolera de nuestro país:

1.- Disminuir la dependencia energética

A partir de la crisis de 1981-82, el Estado mexicano modificó el lugar de Petróleos Mexicanos en el modelo de desarrollo económico. De ser el ente responsable de asegurar el abasto interno de hidrocarburos y derivados; Pemex pasó a ser la principal fuente de ingresos fiscales del Estado, lo que llevó a privilegiar los criterios cortoplacistas encaminados a la maximización de la producción de petróleo crudo. A lo largo de los años, esto ha traído como consecuencia la integración energética subordinada de nuestro país al área de América del Norte; así como una creciente dependencia en materia de gas natural, gas LP, petroquímicos, gasolinas y diesel. De ahí que resulte urgente, incrementar la capacidad de transformación industrial de México, así como asegurar una eficiente oferta y distribución de combustibles en todo el territorio nacional. Este incremento debe realizarse sobre la base de las tres componentes de la sustentabilidad energética: seguridad energética, sustentabilidad ambiental y equidad en el acceso al uso de energía de la población.

Algunas acciones propuestas

– Posponer la flexibilización del mercado de gasolinas, hasta que existan verdaderas condiciones materiales para el establecimiento de un mercado de combustibles. Esto implica suspender la regulación asimétrica de Pemex, con el objeto de rediseñar las modalidades, los alcances y el cronograma de sus “temporadas abiertas”. En este rediseño, se debe procurar la preservación, mejora y mantenimiento de los activos de nuestra Empresa Productiva.
– Aumentar el esfuerzo de exploración y producción de gas natural, así como realizar los ajustes fiscales y de inversión necesarios para favorecer el impulso de la petroquímica nacional.
– Elevar la disponibilidad de procesamiento, del Sistema Nacional de Refinación, a los niveles propios de los mejores estándares y prácticas internacionales. Recuperar el proyecto de la Refinería Bicentenario en Tula y analizar la construcción de otra refinería similar en el Golfo de México. Evaluar la pertinencia de instalar refinerías pequeñas y modulares (unos 65 mil bd de producción), ubicadas estratégicamente para satisfacer mercados regionales.
– Incrementar substancialmente la capacidad de transporte, almacenamiento y distribución del país.
-Regular las exportaciones de los productores privados, a fin de que su producción sirva también para apoyar el abasto nacional y que su comercialización no implique una competencia que erosione el precio del crudo producido por Pemex o del que le corresponda al Estado, en virtud de los contratos de producción compartida.

2.- Administrar inteligentemente los declinantes recursos petroleros del país

En lugar de concentrar nuestros esfuerzos en hacer del país un gran exportador, es mejor producir primordialmente lo que se necesite, manteniendo un cierto excedente exportable. En otras palabras, se debe renunciar a producir la máxima cantidad posible, bajo el supuesto de la abundancia de recursos y de la ilusión de utilizar los ingresos petroleros como palanca de desarrollo. Ya se intentó una vez y el país sigue pagando las consecuencias. No olvidemos lo que decía un exdirector de Pemex, el Ing. Antonio J. Bermúdez: “los hidrocarburos deben ser fuente de energía, no de divisas”. Un aprovechamiento moderado ayudará a conseguir cinco objetivos centrales: prolongar la vida del patrimonio nacional en hidrocarburos; despetrolizar y eliminar la vulnerabilidad de las finanzas públicas; evitar conflictos sociales en las zonas petroleras; reducir la contaminación local y global, y construir una sociedad baja en carbono. Por supuesto, una perspectiva como la que se expone requiere ir aparejada de la profunda y redistributiva reforma fiscal que el país necesita desde el agotamiento del modelo agroexportador de desarrollo, en la década de los setentas del siglo pasado.

Algunas acciones propuestas

-Suspender indefinidamente las licitaciones internacionales de contratos de exploración y explotación; así como revisar los procesos de adjudicación y la legalidad de los contratos otorgados, en particular, de los contratos de licencia en los que, contraviniendo a la Ley, no se solicitó un bono a la firma de los mismos, como contraprestación en favor del Estado.
– Posponer, hasta que sea modificado su esquema, las alianzas (farmouts) de Pemex. En ninguna otra parte del mundo, el regulador decide en última instancia con quien se alían los operadores. De manera que debe trasladarse toda la responsabilidad y conducción de sus alianzas, al Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. En todo caso, Pemex no debe asociarse con otros operadores en la explotación de los campos petroleros altamente rentables. Las alianzas entre Pemex y otros operadores deben realizarse cuando las dificultades del proyecto realmente las justifiquen y siempre de acuerdo con un programa estratégico de largo plazo.
– Indemnizar a Pemex –tal y como mandata el artículo sexto transitorio de la reforma constitucional de 2103–, por las inversiones hechas en todas las áreas que no retuvo tras realizarse la Ronda Cero.
– Ampliar la inversión en exploración para obtener tasas de restitución de reservas probadas, superiores al 100%, tanto en petróleo crudo como en gas natural.
– Desarrollar un esfuerzo tecnológico en tres direcciones: reducción de costos de producción, mejores técnicas de recuperación y aprovechamiento de los yacimientos en aguas ultra profundas. Esto implica, en particular, apoyar presupuestalmente al Centro de Tecnologías de Aguas Profundas del IMP.

3.- Acelerar la transición energética de las fuentes fósiles a las renovables

El planeta y el país están llegando a sus límites. La producción y consumo de energía se encuentra entre los principales responsables de la degradación del medio local y global. Frenar la producción y la quema de combustibles fósiles es crucial no solo para revertir el cambio climático y el calentamiento global, sino también para disminuir la presión sobre el agua dulce, el suelo, el mar y la vida silvestre. El agotamiento acelerado de los hidrocarburos en el país, que en la actualidad representan el 90% de consumo primario, hace aún más complicado el panorama. Es apremiante movilizar energías de remplazo. Entre más tarde se actúe será más costoso.

Algunas acciones propuestas

– Reemplazar combustibles fósiles en la generación de electricidad. Aprovechar las fuentes renovables de energía, especialmente las más abundantes y fáciles de movilizar; como la geotérmica, la eólica, la solar y la pequeña hidráulica.
– Incentivar la autogeneración de electricidad con fuentes renovables de energía.
– No utilizar alimentos para producir bioenergéticos, ni subsidiarlos.
– Establecer una estrategia endógena de investigación y desarrollo tecnológico con visión de largo plazo, evitando el craso error de apostar a la compra de tecnología extranjera.

4.- Racionalizar el consumo de energía

Hasta ahora, la política energética ha sido fundamentalmente una política de oferta. La preocupación central ha sido producir energía y se ha dado menos importancia a la eficiencia con la que se usa. Se ha adoptado la premisa de que la oferta crea su demanda y ésta última es buena en sí misma. Hay que detener el derroche y el uso suntuario. Atender el problema del transporte debe ser una prioridad. Casi la mitad del consumo final de energía en el país se destina a mover personas y mercancías. Este es un nivel notoriamente excesivo.

Algunas acciones propuestas

– Ampliar y acelerar los programas de ahorro y uso eficiente de la energía, especialmente en los sectores que la usan intensamente.
– Acotar el consumo de energía en la industria petrolera y la industria eléctrica mediante una mayor eficiencia en los procesos de transformación.
– Revolucionar los medios de transporte favoreciendo las soluciones colectivas y las energías alternativas al petróleo, en coordinación con las políticas de ordenamiento urbano y desarrollo del territorio.
– Destinar una parte de los ingresos fiscales provenientes del consumo de gasolinas y diesel; para financiar la mejora, ampliación y mantenimiento del transporte público.

5.- Elevar la eficiencia y la seguridad en la cadena de suministro de petrolíferos y gas natural

La infraestructura de transformación, transporte, almacenamiento y distribución de productos derivados del petróleo y gas natural es insuficiente. Opera con bajos índices de eficiencia, carece de flexibilidad para responder a los cambios de la demanda y no pocas veces se encuentra en mal estado por antigüedad y falta de mantenimiento. La Secretaría de Hacienda le negó sistemáticamente los recursos a Pemex para corregir esa situación. Para colmo, ductos y poliductos son objeto de perforaciones por parte de delincuentes que viven del robo de combustible. El vertiginoso aumento de la “ordeña de ductos” pone en peligro a la población por el riesgo de explosiones, al tiempo que representa grandes pérdidas para Pemex y las finanzas públicas.

Algunas acciones propuestas

– Concluir rápidamente las reconfiguraciones y los proyectos de mejora de combustibles pendientes, en el Sistema Nacional de Refinación.
– Equilibrar la balanza comercial de petrolíferos, privilegiando la reducción de la demanda.
– Ampliar y modernizar la infraestructura de almacenamiento, transporte y distribución de petrolíferos.
– Discutir el nivel social, económico y ambientalmente óptimo de la fiscalidad en los combustibles, que permita reflejar los costos ambientales y desmotivar el uso de los automóviles particulares. Mantener un fuerte nivel impositivo, a condición de que una parte substancial sirva para financiar el transporte público, la transición energética y la preservación del medio ambiente.
-Profundizar y coordinar todos los esfuerzos, hasta eliminar el robo y el mercado negro de petrolíferos.
– Ampliar las redes de gasoductos a las regiones que aún no tienen acceso al energético.

6.- Revalorar el papel de Pemex en el desarrollo del sector energético

A lo largo de su historia, Petróleos Mexicanos ha jugado diversos papeles en las políticas públicas del Estado mexicano. Desde la etapa conocida como “Administración Obrera de Pemex”, cuya misión fundamental fue mantenerse operando después de la Expropiación, nuestra petrolera ha sido el ente responsable del abasto nacional de hidrocarburos y derivados; un organismo impulsor del desarrollo social y las economías regionales; un mecanismo de combate al desempleo; un elemento clave para equilibrar la balanza comercial del país; la principal fuente de ingresos fiscales; el factor de ajuste de las cuentas nacionales; un promotor de la inversión privada y el contenido nacional; y un importante generador de renta para el Estado mexicano. Frente a una reforma que le ha regresado el protagonismo al mercado y al sector privado, la existencia de Pemex se justifica por la necesidad de corregir fallas de mercado y fallas regulatorias, pero también por ser un factor de industrialización, generación de ingresos fiscales, redistribución del ingreso e impulso a la investigación y desarrollo tecnológico. Es hora de convertir a Pemex en una empresa real, profesional y capaz de competir con agilidad en el mercado nacional e internacional.

Algunas acciones propuestas

– Eliminar las asimetrías regulatorias a las que está sujeta Pemex, a lo largo de todas las cadenas de valor de los hidrocarburos; de manera que los operadores privados, realmente vengan a complementar y no a competir ventajosamente con sus actividades.
– Dotar a la empresa productiva de plena autonomía presupuestal y de gestión. Sacarla del Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir, separar su contabilidad de las cuentas públicas y asignarle un mandato de seguridad energética, responsabilidad social y creación de valor; en el marco de un contrato-plan con el Estado.
-Integrar a Pemex en una sola empresa y modificar radicalmente su gobierno corporativo para que pueda ejercer su autonomía, reintegrando una representación de los trabajadores; pero electa por voto universal, secreto y directo de los mismos.

7.- Mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en las actividades, las empresas y los reguladores

La corrupción es uno de los males del sector que no permite alcanzar el máximo beneficio colectivo. Los inversionistas privados se han vuelto una de las partes por necesidad, por costo de oportunidad, falta de ética, conveniencia e incluso por sobrevivencia. La contraparte son funcionarios de los más diversos niveles que usan su poder para dar ventajas a intereses privados. Dichos funcionarios actúan de manera legal a través de concesiones, regulaciones o exenciones y de manera ilegal mediante suministro de información privilegiada, tráfico de influencias, cobro de comisiones, realización de concursos amañados, asignación directa de contratos, aceptación de facturas fraudulentas, de compras infladas y otros mecanismos. Ni el Estado democrático ni el mercado, por sí solos, ofrecen una solución sencilla, efectiva y durable. Se requiere la vigilancia permanente de la ciudadanía y la denuncia pública, pero ésta a su vez requiere de un efectivo sistema de transparencia y rendición de cuentas.

Acciones propuestas

-Garantizar la difusión y la consulta pública de autorizaciones, contratos, asignaciones, permisos, alianzas, sociedades, asociaciones, coinversiones que el Estado conceda o suscriba con particulares, empresas productivas del Estado, subsidiarias y filiales, así como de todos aquellos que celebren entre ellos.
– Poner, a disposición del público, de manera sencilla y lo más desagregada posible, los resultados de la exploración y la extracción de hidrocarburos, incluyendo inversiones, costos, gastos, volúmenes producidos, precios de venta, ingresos derivados de la comercialización, contraprestaciones y contribuciones, por cada contrato y cada asignación.
– Integrar de manera plural los órganos reguladores para disminuir la posibilidad de una captura por parte de los intereses privados. En la actualidad, los órganos de gobierno de dichos entes están conformados por personas con una clara y casi total homogeneidad ideológica que los ha llevado en más de una ocasión, a comportarse más como promotores y hasta voceros de la inversión privada que como reguladores de la misma.
– Revisar las facultades legales de la Cofece en el sector. El petrolero es un sector de monopolios naturales que requiere un trato especializado y no estar sujeto a las directrices de un organismo que tiene como finalidad principal, establecer esquemas de libre mercado.

8.- Democratizar la política energética, respetar las decisiones de las comunidades y propiciar el fortalecimiento del sindicalismo independiente.

El desarrollo del sector energético y la realización de sus proyectos deben adaptarse a las necesidades humanas y no al revés. El ser humano debe ser el centro y sujeto primordial del desarrollo. El desarrollo no debe seguir fincándose en el atropello de unos para beneficios de otros. Los valores y los principios éticos deben ser parte de la elaboración de las políticas públicas, porque presuponen juicios de valor que deben ser objeto de fiscalización y debate público. Tres valores son comunes y esenciales para el desarrollo: i) respeto a la vida y a la dignidad de las personas; ii) respeto a la propiedad privada, a las actividades productivas, a la vida social, a la cultura y a las creencias de las personas y las comunidades; iii) equidad, que es la base para la promoción de la justicia y de la solidaridad.

Algunas acciones propuestas

– Diseñar un plan nacional energético, con observancia obligatoria para el gobierno y el compromiso del Congreso de dotarlo de los recursos legales y presupuestales necesarios. Este plan debe establecer obligaciones de inversión en desarrollo social comunitario en todos los proyectos energéticos.
– Realizar con transparencia, las consultas públicas, libres e informadas; y establecer un sistema con mecanismos vinculantes para decidir sobre la realización de los proyectos energéticos. Es decir, forjar los mecanismos democráticos para la obtención de la “licencia social para operar”.
– Respetar, cuando ocurra, la decisión comunitaria de mantener sus terrenos libres de minería e infraestructura energética.
– Permitir y propiciar la libertad de asociación sindical de los trabajadores del sector petrolero, respetando irrestrictamente, los derechos constitucionales en la materia. Se debe abrogar la disposición legal que exime a las petroleras privadas del reparto de utilidades.

9.- Impulsar la investigación, el desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos en el sector.

Aunque en el discurso gubernamental se reitera que la tecnología y las competencias técnicas de los recursos humanos, son elementos esenciales en las diversas etapas del proceso productivo de la industria de los hidrocarburos, lo cierto es que quedaron fuera tanto de la reforma como de las preocupaciones centrales en la implementación de la misma. Ante el riesgo de que nuestros institutos de investigación, y en particular el Instituto Mexicano del Petróleo, se vayan convirtiendo en meras empresas de servicios y terminen por extinguirse ante las carencias presupuestales, el Estado debe actuar en forma decidida para evitar que se pierdan los recursos materiales y humanos en esta área de vital importancia. Representa un fracaso como Nación, que con una historia petrolera más que centenaria a cuestas, nuestra única oferta al insertarnos al mercado petrolero internacional, sea nuestro potencial productor.

Algunas acciones propuestas

– Establecer una política pública clara y consistente, que defina objetivos específicos y metas para la investigación, desarrollo e innovación tecnológica del sector; con el objeto de aprovechar de manera óptima los recursos energéticos, desarrollar la industria y el aparato científico tecnológico nacional; así como formar capital humano especializado.
– Dar a la política tecnológica del sector, un seguimiento adecuado y del más alto nivel, por conducto del consejo general de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación.
– Evaluar los instrumentos actuales, como los fondos sectoriales para la investigación y, conforme a la evaluación de su desempeño y de los resultados obtenidos, reestructurarlos y alinearlos a la política tecnológica del sector. El objetivo final debe ser la constitución de un sistema sectorial de innovación, que articule en su seno los esfuerzos del Estado, las instituciones públicas y privadas de investigación, así como de los operadores petroleros mismos.
– Replantear seria e integralmente, el papel del Instituto Mexicano del Petróleo. Hacerle una inyección presupuestal de emergencia; incrementar de 0.65 a 1% del valor de la producción, el derecho para la investigación científica y destinar dicho incremento a financiar las labores de investigación básica del IMP.
– Fomentar que Pemex no solo “disponga” de la tecnología bajo esquemas de adquisición o de uso, como resultado de las asociaciones que realice con terceros, sino que se convierta en desarrollador y propietario de ciertas tecnologías que sean claves para su mejor operación y desempeño.

10.- Recuperar las nociones e instrumentos de geopolítica y seguridad nacional en el sector petrolero.

Uno de los rasgos más evidentes de la reforma energética es la total ausencia de consideraciones en materia de geopolítica y seguridad nacional. Convencidos de que el petróleo es una mercancía como cualquier otra, los impulsores de la reforma plasmaron en esta una visión ahistórica e idealizada del mercado internacional y del sector petrolero nacional. A sus ojos, la inmensa gesta nacionalista del General Cárdenas es un olvidable y anacrónico pasaje de la historia de un país que ya no existe. Así lo atestigua el lamentable gesto simbólico de haber anunciado la inminencia de la reforma constitucional ¡en Londres! Ni más ni menos que la capital del Imperio que decretó un boicot contra nuestro crudo tras la expropiación petrolera. Otros elementos de la reforma dan cuenta de esta visión: la indiferencia sobre el papel, naturaleza y modalidades de comercialización del crudo producido por operadores privados, la peligrosa definición de la figura de “servidumbre legal”, la preocupación de índole meramente contable sobre los eventuales yacimientos transfronterizos, el olvido evidente del papel de aves de rapiña que en el pasado jugaron las trasnacionales en nuestro territorio y del que juegan en la actualidad en el mundo.

Algunas acciones propuestas

– A muy corto plazo, abandonar la Agencia Internacional de la Energía, creada para defender los intereses de los países industrializados frente a los productores de petróleo. No olvidar que el ingreso de México a la Agencia, fue una decisión tomada exclusivamente por el gobierno federal, sin siquiera consultar con el Senado, las implicaciones geopolíticas de la misma. En contraste, explorar la posibilidad de un mayor acercamiento y mejor coordinación con la OPEP.
– Utilizar solo a Pemex, a través de su filial PMI, como comercializador del crudo del Estado y establecer un precio único de venta de los hidrocarburos producidos en México.
– Establecer que, en el caso del descubrimiento de eventuales yacimientos transfronterizos, Petróleos Mexicanos deberá ser el operador responsable del lado mexicano.
– Quitar a los operadores petroleros la posibilidad de establecer regiones sustraídas a la soberanía y control del Estado mexicano. En particular, debe revisarse y modificarse la definición jurídica de la figura de “servidumbre legal”.

Como puede verse, varias de las medidas propuestas requerirán de cambios en la legislación secundaria en materia petrolera. Algunas otras implican ajustes o reformas en áreas tan sensibles como la fiscal, comercial o ambiental. En realidad, la implementación de estas medidas que buscan utilizar de mejor manera y desde una perspectiva sustentable, nuestros recursos petroleros; necesita de la voluntad política de asumir una actitud nacionalista y de avanzada en favor de nuestra Patria.

 

Fluvio Ruíz

Fluvio Ruíz

Doctor en Economía del Petróleo en la Universidad de Soborna de París, Francia. Ex consejero profesional del Consejo de Administración de Pemex.
Fluvio Ruíz
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